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2001 年 3 月 1 日 試 論 香 港 的 財 政 問 題 |
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香 港 是 否 有 結 構 赤 字 ？
香 港 近 年 財 政 收 入 有 欠 穩 定 ， 而 且 政 府 經 常 收 入 小 於 經 常 開 支 ， 令 財 政 司 司 長 憂 心 忡 忡 。 加 上 亞 洲 金 融 危 機 ， 當 局 遂 更 擔 心 出 現 結 構 赤 字 。 1998/99 及 2000/01 這 兩 個 財 政 年 度 ， 赤 字 分 別 相 當 於 GDP( 本 地 生 產 總 值 ) 的 1.9% 及 0.9% 。
針 對 收 入 欠 穩 定 和 結 構 性 赤 字 ， 常 見 的 建 議 是 擴 大 稅 基 。 政 府 為 此 設 專 責 小 組 進 行 研 究 ， 探 求 良 方 。 但 不 少 國 家 都 有 這 種 困 擾 ， 可 作 為 前 車 之 鑑 。
傳 統 上 ， 結 構 赤 字 指 的 是 政 府 財 政 在 自 然 失 業 率 下 仍 然 出 現 赤 字 。 經 濟 波 動 時 ， 財 政 收 入 的 波 動 通 常 較 開 支 為 大 。 故 赤 字 隨 商 業 週 期 起 落 份 屬 正 常 。 因 此 ， 當 政 府 按 照 自 然 失 業 率 制 訂 平 衡 的 財 政 預 算 時 ， 照 理 不 會 出 現 長 期 的 結 構 赤 字 ， 而 只 會 因 為 商 業 週 期 而 短 期 有 赤 字 。 顧 名 思 義 ， 經 濟 一 復 原 ， 短 期 赤 字 就 會 消 失 。
之 所 以 會 有 結 構 赤 字 ， 原 因 是 收 入 增 長 長 期 低 於 開 支 ， 亦 即 長 期 入 不 敷 出 。
這 通 常 是 因 為 政 府 開 支 不 斷 擴 大 ， 但 限 於 政 治 因 素 而 無 法 節 流 ， 也 無 法 開 源 以 滿 足 日 增 的 開 支 。 幾 乎 所 有 政 治 制 度 都 有 這 種 問 題 ， 民 主 制 度 亦 然 。 香 港 因 為 有 《 基 本 法 》 才 限 制 了 赤 字 開 支 。
公 共 收 入 趕 不 上 開 支 的 另 一 個 原 因 是 ， 公 務 員 薪 酬 佔 了 大 部 分 開 支 。 William Baumol 教 授 指 出 ， 這 方 面 的 效 率 通 常 不 及 其 他 經 濟 領 域 提 升 得 快 ， 以 致 維 持 同 等 水 平 服 務 的 成 本 愈 來 愈 高 。 因 此 ， 公 共 開 支 一 般 快 過 經 濟 增 長 ； 要 自 覺 地 把 用 公 帑 開 銷 的 活 動 轉 移 到 私 營 部 門 ， 才 能 控 制 開 支 的 升 幅 ，
香 港 過 去 這 二 十 年 ， 有 時 收 大 於 支 ， 但 有 時 剛 好 相 反 。
收 入 不 穩 定 有 時 候 會 掩 蓋 結 構 問 題 。 好 景 時 ， 收 入 增 加 ， 但 開 支 也 水 漲 船 高 。 不 景 時 ， 收 入 雖 然 下 降 ， 但 開 支 並 不 應 聲 回 落 。 故 開 支 若 長 期 追 隨 此 前 的 收 入 增 幅 相 應 增 加 ， 久 而 久 之 ， 開 支 必 超 越 收 入 。 而 所 謂 收 入 不 穩 定 實 則 上 是 收 支 結 構 失 衡 所 致 。
就 香 港 來 說 ， 撇 開 收 支 數 據 的 短 期 波 動 看 ， 問 題 不 在 於 收 入 不 穩 定 ， 而 在 於 收 支 差 距 日 增 。 以 下 採 用 政 府 開 支 及 收 入 三 個 不 同 定 義 ， 去 理 解 總 稅 收 趨 勢 率 及 開 支 趨 勢 率 在 1981/82 ─ 2000/01 年 及 1990/91 ─ 2000/01 年 期 間 的 變 化 ：
- 經 營 收 入 佔 名 義 本 地 生 產 總 值 的 百 分 比 及 經 營 開 支 佔 名 義 本 地 生 產 總 值 的 百 分 比 ( 圖 1(a) 和 (b)) ；
- 政 府 收 入 佔 名 義 本 地 生 產 總 值 的 百 分 比 及 政 府 開 支 佔 名 義 本 地 生 產 總 值 的 百 分 比 ( 圖 2(a) 和 (b)) ；
- 公 共 收 入 佔 名 義 本 地 生 產 總 值 的 百 分 比 及 公 共 開 支 佔 名 義 本 地 生 產 總 值 的 百 分 比 ( 圖 3(a) 和 (b)) 。
1981/82-2000/01 年 和 1990/91-2000/01 年 這 兩 個 期 間 的 總 稅 收 和 開 支 趨 勢 率 顯 示 ， 近 年 香 港 的 開 支 比 收 入 增 加 得 快 （ 圖 1-3 ） ， 但 較 長 時 段 此 趨 勢 則 不 能 分 辨 。 最 值 得 警 覺 的 是 在 過 去 二 十 年 經 營 收 入 增 長 趨 勢 已 持 續 高 於 經 營 開 支 增 長 趨 勢 。 總 括 而 言 ， 經 常 收 入 增 長 正 快 於 經 常 開 支 增 長 。
這 些 圖 表 反 映 另 一 項 值 得 關 注 的 結 果 ： 公 共 開 支 增 長 在 過 去 二 十 年 持 續 高 於 政 府 開 支 。 政 府 活 動 重 組 及 移 交 予 非 政 府 部 門 的 公 營 機 構 進 行 ， 是 造 成 公 共 開 支 以 較 快 的 速 度 增 長 的 原 因 。 公 共 開 支 增 長 意 味 著 社 會 越 來 越 多 資 源 被 公 共 領 域 所 控 制 及 分 配 ， 這 趨 勢 值 得 關 注 。
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全 球 化 的 挑 戰
隨 著 經 濟 全 球 化 ， 任 何 一 個 地 區 改 變 稅 率 ， 都 會 導 致 資 金 流 入 或 流 出 其 他 地 區 。 由 於 資 金 在 國 際 上 自 動 流 動 ， 香 港 的 稅 率 若 不 能 維 持 目 前 的 優 勢 ， 就 會 失 去 商 機 。 全 球 化 程 度 愈 高 ， 這 項 威 脅 愈 大 。 資 金 和 人 力 資 本 流 動 性 愈 高 ， 政 府 收 入 中 本 地 居 民 的 部 份 將 會 愈 來 愈 變 得 內 生 。
香 港 政 府 收 入 的 增 長 來 自 境 外 。 GDP 已 不 足 以 衡 量 經 濟 的 好 壞 。 但 與 以 往 不 同 ， 最 近 這 10 年 異 常 的 是 ， GDP 比 消 費 更 為 波 動 。 大 多 數 地 區 好 景 時 ， GDP 增 長 得 比 消 費 要 快 ， 但 不 景 時 回 跌 也 較 快 。 香 港 剛 好 相 反 。 由 於 境 外 收 入 的 比 重 日 增 ， 用 GDP( 本 地 生 產 總 值 ) 估 計 GNP( 全 港 居 民 生 產 總 值 ） 的 誤 差 也 愈 來 愈 大 。 這 對 於 財 政 預 算 影 響 深 遠 。
香 港 政 府 的 收 入 來 自 境 內 的 經 濟 活 動 。 但 隨 著 經 濟 區 域 化 ， 境 外 收 入 的 比 重 日 增 ， 境 內 收 入 佔 經 濟 的 比 重 下 降 。 但 居 民 不 斷 要 求 增 加 公 共 開 支 ， 導 致 開 支 增 加 得 快 過 收 入 ， 收 支 差 距 擴 大 。 這 是 香 港 可 能 面 對 的 第 二 種 結 構 赤 字 因 素 。
香 港 還 是 「 小 政 府 」 嗎
？
香 港 素 以 「 小 政 府 」 自 豪 ， 覺 得 在 這 方 面 勝 過 新 加 坡 。 但 其 實 最 近 這 10 年 ， 香 港 GDP 中 公 共 開 支 的 比 重 增 加 得 快 過 新 加 坡 （ 圖 4 ） 。 雖 然 兩 地 對 公 共 開 支 的 定 義 有 別 ， 新 加 坡 由 中 央 公 積 金 間 接 提 供 的 開 支 不 算 入 公 共 開 支 ， 但 數 據 顯 示 ， 兩 地 公 共 開 支 的 趨 勢 有 別 ， 很 難 說 香 港 仍 然 是 小 政 府 。
比 較 最 近 這 15 年 世 界 各 地 的 稅 收 和 開 支 頗 為 有 趣 。 尤 以 稅 收 佔 GDP 的 比 重 來 說 ， G7 ( 七 大 工 業 國 ) 大 多 數 成 員 總 體 來 說 有 所 上 升 （ 圖 5 ） 。 美 國 近 10 年 來 升 勢 尤 為 凌 厲 。 換 言 之 ， G7 大 多 數 成 員 的 稅 收 能 力 有 所 加 強 。 但 與 此 同 時 ， 美 國 、 意 大 利 、 加 拿 大 等 政 府 開 支 佔 GDP 的 比 重 有 所 下 降 （ 圖 6 ） 。 財 政 要 有 盈 餘 ， 經 濟 固 然 要 好 ， 但 也 得 壓 縮 開 支 。 單 靠 開 源 而 不 節 流 ， 難 以 平 衡 預 算 。
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財 政 儲 備 增 加
但 香 港 與 眾 不 同 。 累 積 財 政 儲 備 佔 GDP 的 比 重 有 所 上 升 （ 圖 7 ） 。 拜 政 府 干 預 股 市 獲 利 豐 厚 、 以 及 1986-97 年 間 樓 市 好 景 的 鉅 額 賣 地 收 入 之 賜 ， 財 政 總 儲 備 持 續 上 升 。 但 亞 洲 金 融 危 機 後 ， 儲 備 的 增 長 已 經 停 滯 。
政 府 既 持 有 鉅 額 儲 備 ， 有 很 多 方 法 可 以 應 付 結 構 赤 字 的 威 脅 。 最 直 接 的 是 開 源 ， 加 稅 或 者 拓 闊 稅 基 。 次 之 是 利 用 手 頭 的 儲 備 來 減 輕 公 共 部 門 未 來 的 開 支 。 第 三 種 是 第 二 種 的 變 種 ， 將 政 府 生 產 資 產 私 有 化 以 增 加 收 入 、 改 善 回 報 率 或 增 加 儲 備 。
香 港 的 問 題 在 於 開 支 增 長 快 ， 而 不 在 於 收 入 不 穩 定 。 當 開 支 大 增 時 ， 拓 闊 稅 基 治 標 不 治 本 。
拓 闊 稅 基 本 經 濟 上 有 理 ， 政 治 上 則 不 然 。 歷 史 上 ， 拓 闊 稅 基 的 政 府 大 都 短 命 。 雖 然 經 濟 上 減 輕 了 對 誘 因 的 扭 曲 ， 使 政 府 得 以 用 低 稅 率 獲 得 大 筆 稅 收 ， 但 政 治 上 鼓 勵 政 府 藉 加 稅 以 應 付 上 升 的 開 支 ， 掩 蓋 了 節 流 的 緊 迫 性 。
主 張 拓 闊 稅 基 的 人 士 大 都 建 議 開 徵 消 費 稅 。 消 費 稅 的 好 處 是 不 針 對 投 資 ， 而 且 行 政 成 本 比 其 他 稅 項 輕 。 實 施 得 宜 的 話 ， 甚 至 可 用 來 代 替 入 息 稅 。 但 很 少 政 府 只 收 消 費 稅 ， 而 通 常 是 用 來 補 充 入 息 稅 ， 故 社 會 上 把 開 徵 消 費 稅 看 作 增 加 稅 收 而 非 改 良 稅 制 。
消 費 稅 有 以 下 的 問 題 ：
- 層 層 課 稅 ， 產 生 連 鎖 反 應 。 用 增 值 稅 (VAT) 的 方 式 雖 然 可 以 避 免 ， 但 手 續 繁 複 。
- 出 口 亦 遭 到 徵 稅 ， 削 弱 競 爭 力 。 對 服 務 業 的 影 響 尤 其 大 。
- 消 費 稅 一 開 了 頭 ， 自 然 會 將 消 費 分 門 別 類 ， 實 施 不 同 的 稅 率 。 這 在 開 放 的 政 治 體 系 裡 很 難 避 免 。
- 拓 闊 稅 基 必 然 使 稅 率 變 成 遞 減 而 非 累 進 ， 政 治 上 有 欠 正 確 。
- 目 前 香 港 經 濟 剛 開 始 復 甦 ， 而 世 界 經 濟 前 景 不 明 。 在 此 時 為 了 平 衡 預 算 而 引 進 新 稅 項 ， 很 可 能 給 經 濟 落 井 下 石 。
對 策 ： 一 次 過 動 用 儲 備
， 減 少 長 遠 的 經 常 開 支
我 認 為 香 港 的 急 務 在 於 為 政 府 開 支 確 定 最 合 適 的 水 平 。 這 說 到 底 也 就 是 ： 如 何 由 公 、 私 兩 大 部 門 來 分 擔 各 種 經 濟 活 動 最 為 有 利 ？ 壓 縮 公 共 開 支 可 促 進 整 體 的 經 濟 效 益 ， 長 遠 來 說 對 社 會 上 各 階 層 都 有 好 處 。 這 方 面 的 文 獻 浩 如 煙 海 ， 無 須 在 此 重 複 。
香 港 政 府 在 節 流 方 面 仍 大 有 餘 地 。 政 治 上 或 許 是 苦 藥 ， 但 卻 是 全 民 的 良 方 。 香 港 財 政 儲 備 雄 厚 ， 應 該 不 難 使 公 眾 ， 特 別 是 直 接 受 影 響 的 人 士 承 受 節 流 的 衝 擊 。 香 港 只 有 這 樣 才 能 維 持 「 小 政 府 」 的 美 譽 ， 同 時 解 決 結 構 赤 字 的 威 脅 。
香 港 政 府 節 流 的 方 面 很 多 。 有 些 難 度 較 大 ， 但 都 值 得 考 慮 ：
- 公 務 員 退 休 金 目 前 在 政 府 經 常 開 支 中 比 重 很 高 ， 可 改 由 政 府 全 數 供 款 ， 此 後 自 經 常 開 支 中 剔 除 。 為 了 準 確 地 估 計 這 樣 做 的 好 處 ， 可 改 用 應 計 項 目 (accrual) 式 的 會 計 制 度 以 制 訂 預 算 。
- 改 革 公 營 房 屋 政 策 ， 終 止 「 居 者 有 其 屋 」 (HOS) 計 畫 的 同 時 ， 逐 步 擴 大 私 營 市 場 。 一 則 加 強 經 濟 效 益 ， 二 則 為 政 府 增 加 收 入 。
- 將 「 機 場 管 理 局 」 、 水 務 署 、 行 車 隧 道 等 政 府 資 產 私 有 化 。
- 讓 私 人 更 多 參 與 基 建 工 程 ， 減 少 政 府 的 資 本 開 支 。
- 提 供 誘 因 以 鼓 勵 私 營 部 門 提 供 醫 療 護 理 服 務 和 融 資 ， 舒 緩 人 口 老 化 對 公 共 醫 護 開 支 造 成 的 壓 力 。
- 為 各 大 學 一 筆 過 撥 款 ， 一 來 減 少 教 育 經 常 開 支 ， 二 來 有 利 於 大 學 自 由 發 展 、 提 升 水 平 。
以 上 的 方 法 可 以 將 開 支 移 離 公 共 領 域
、 提 高 經 濟 效 益 和 整 體 競 爭 力 ， 對 壓 縮 公 共 開 支 、 增 加 庫 房 收 入 效 益 顯 著 。 實 施
有 一 定 的 難 度 ， 幸 而 手 頭 儲 備 充 裕 ， 可 用 來 舒 緩 箇 中 的 政 治 衝 擊 。 只 要 動 用 這 筆
鉅 額 儲 備 ， 可 以 把 公 營 部 門 的 經 常 活 動 轉 移 給 私 營 部 門 ， 大 大 減 輕 經 常 開 支 。
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