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2000 年 3 月 20 日 美 國 的 福 利 改 革 |
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引 言
香 港 幸 虧 沒 有 沿 用 英 國 的 福 利 制 度 。 現 在 幾 乎 所 有 發 達 國 家 都 已 認 識 到 ， 本 身 的 福 利 制 度 由 戰 後 至 今 大 都 是 幫 倒 忙 。 香 港 應 避 免 重 蹈 覆 轍 。
美 國 的 九 六 年 大 變 革
美 國 在 九 六 年 大 力 改 革 福 利 制 度 。 當 時 民 主 、 共 和 兩 黨 一 致 認 為 ， 福 利 制 度 已 瀕 臨 破 產 、 風 氣 敗 壞 、 傷 害 窮 人 。 自 從 當 年 「 向 貧 窮 宣 戰 」 ， 社 會 災 難 即 接 踵 而 至 。 最 驚 人 的 是 非 洲 裔 美 國 人 非 婚 生 的 子 女 高 達 七 成 ， 福 利 制 度 難 辭 其 咎 。
美 國 九 六 年 的 福 利 改 革 ， 是 基 於 福 利 並 非 單 向 的 施 予 。 為 了 幫 助 別 人 而 造 成 後 者 的 依 賴 性 ， 只 會 害 了 受 益 人 。 因 此 改 變 制 度 ， 以 免 繼 續 鼓 勵 非 婚 生 育 ， 及 擯 棄 按 個 人 需 要 來 派 錢 的 放 任 做 法 。 從 天 生 我 才 必 有 用 的 觀 念 出 發 ， 使 福 利 成 為 一 種 官 民 彼 此 需 要 承 擔 義 務 的 制 度 。 我 們 不 應 遺 棄 真 正 有 需 要 的 人 士 ， 但 應 要 求 受 益 人 的 行 為 有 建 設 性 。 方 法 是 要 求 申 請 人 嘗 試 自 立 ， 而 非 活 得 愈 糟 、 工 作 愈 少 、 婚 外 子 女 愈 多 、 學 業 愈 差 福 利 就 愈 好 。 美 國 改 革 前 就 是 這 樣 ， 造 成 了 一 群 有 依 賴 性 的 人 。 美 國 人 起 初 婚 姻 穩 定 、 工 作 勤 奮 。 但 過 了 幾 代 出 現 了 新 的 社 群 ， 其 中 不 少 人 似 乎 不 能 工 作 ， 也 難 找 到 穩 定 的 婚 姻 。 美 國 至 此 不 得 不 變 ， 不 能 再 獎 勵 人 們 自 毀 ， 而 要 獎 勵 他 們 努 力 參 與 社 會 。
威 斯 康 辛 州 的 「 工 利 」 制 度
九 十 年 代 中 期 ， 美 國 各 州 著 手 大 力 改 革 福 利 制 度 。 九 六 年 通 過 全 國 性 改 革 方 案 後 ， 步 伐 加 快 ， 領 取 福 利 的 個 案 首 次 回 降 ， 較 九 四 年 三 月 的 高 峰 大 約 降 低 了 一 半 。 其 中 以 威 斯 康 辛 州 最 成 功 ， 說 明 認 真 推 行 「 工 利 」 (workfare) 制 度 能 夠 打 破 對 福 利 的 依 賴 。 威 州 改 革 前 有 十 多 萬 個 家 庭 領 取 福 利 。 九 四 /九 五 年 度 開 始 的 改 革 ， 要 受 益 人 申 領 福 利 前 後 ， 須 在 當 局 安 排 下 求 職 。 結 果 成 績 斐 然 ， 福 利 個 案 急 跌 九 成 ， 只 剩 下 大 約 七 千 個 家 庭 ， 其 中 大 都 是 市 中 心 貧 民 區 問 題 最 嚴 重 的 非 洲 裔 母 親 ， 但 即 使 這 類 個 案 也 下 跌 了 七 成 五 。 而 且 這 七 千 個 受 益 人 都 獲 得 安 排 為 社 會 服 務 或 全 職 從 事 有 用 的 工 作 ， 其 中 大 都 在 露 宿 者 之 家 服 務 。 福 利 個 案 大 大 減 少 後 ， 貧 窮 率 下 降 了 一 半 。
威 州 的 祕 訣 很 簡 單 。 有 人 表 示 沒 有 工 作 但 有 子 女 要 撫 養 ， 須 要 領 取 福 利 時 ， 政 府 先 教 導 他 們 自 助 。 首 先 是 用 九 天 的 時 間 ， 每 天 五 至 六 個 小 時 ， 到 政 府 就 業 中 心 ， 由 專 人 指 導 見 工 求 職 ， 看 申 請 人 有 何 專 長 。 只 要 缺 席 一 天 而 沒 有 合 理 的 解 釋 ， 就 不 發 放 福 利 。 接 著 是 申 請 工 作 。 申 請 人 須 到 張 貼 職 位 空 缺 的 就 業 輔 導 處 ， 看 是 否 有 適 合 的 工 作 ， 然 後 要 去 見 工 。 但 每 次 見 工 後 ， 必 須 在 兩 個 小 時 後 回 到 輔 導 處 。 如 果 仍 然 找 不 到 工 作 ， 可 以 翻 查 輔 導 處 的 電 話 簿 ， 在 輔 導 處 逐 一 致 電 僱 主 查 詢 。 找 不 到 工 作 ， 就 得 繼 續 這 樣 每 天 嘗 試 ， 為 期 三 週 。 如 果 還 是 不 成 功 ， 則 由 政 府 安 排 做 社 區 服 務 ， 例 如 到 公 園 掃 樹 葉 、 到 醫 院 洗 廁 所 ， 每 週 三 十 小 時 。 換 言 之 ， 政 府 幫 忙 ， 但 申 請 人 也 得 回 饋 社 會 。 結 果 ， 所 有 人 都 找 到 工 作 ， 而 且 都 不 需 要 掃 樹 葉 。 一 聽 說 要 掃 樹 葉 ， 有 六 成 申 請 人 就 表 示 放 棄 ， 不 再 需 要 援 助 。
規 定 領 取 福 利 必 須 工 作 ， 也 就 把 住 了 關 。 福 利 制 度 首 先 得 區 分 兩 類 人 ： 真 正 需 要 協 助 的 人 ， 以 及 人 數 較 多 、 想 佔 點 便 宜 的 人 。 只 要 在 提 供 協 助 時 要 求 他 們 以 工 作 抵 償 ， 也 就 能 得 悉 哪 些 是 真 正 需 要 協 助 的 人 。 個 案 減 少 了 九 成 後 ， 政 府 也 就 能 有 資 源 照 顧 真 正 需 要 協 助 的 少 數 人 士 。 福 利 制 度 必 須 開 宗 明 義 講 明 要 申 請 人 工 作 。 福 利 並 不 是 派 錢 派 飯 ， 而 是 協 助 申 請 人 融 入 社 會 主 流 。 因 此 必 須 每 天 一 早 就 開 始 求 職 見 工 ， 晚 上 在 家 寫 履 歷 ， 把 求 職 變 成 全 職 的 工 作 。 而 鍥 而 不 捨 地 找 工 作 ， 也 的 確 有 助 於 找 到 真 正 的 工 作 。 但 政 府 不 能 請 申 領 福 利 者 自 己 出 去 碰 運 氣 ， 這 成 效 不 大 。
福 利 水 平
政 府 發 放 的 福 利 必 須 與 市 面 上 的 同 類 工 資 掛 鉤 。 如 果 福 利 好 過 打 工 ， 那 還 不 如 吃 福 利 。 美 國 的 福 利 每 個 個 案 每 年 約 要 一 萬 五 千 美 元 ， 但 規 定 申 領 人 需 要 花 氣 力 賺 取 後 ， 福 利 的 吸 引 力 也 就 降 低 ， 個 案 數 目 也 會 大 減 。
基 於 上 述 經 驗 ， 福 利 愈 好 情 況 就 愈 糟 。 美 國 有 五 十 個 州 ， 各 州 有 自 己 一 套 制 度 ， 因 此 方 便 於 做 統 計 分 析 ， 以 比 較 不 同 福 利 水 平 的 後 果 。 在 分 析 過 去 二 十 五 年 的 數 據 後 ， 我 們 發 現 若 福 利 提 高 百 分 之 十 ， 則 領 取 者 增 加 百 分 之 十 五 。 我 們 亦 發 現 若 福 利 提 高 百 分 之 二 十 ， 則 未 婚 生 育 增 加 百 分 之 八 。 最 後 可 以 談 談 的 是 西 雅 圖 和 丹 佛 兩 大 城 市 的 「 維 持 收 入 計 劃 」 。 透 過 這 個 受 控 的 試 驗 ， 發 現 福 利 每 提 高 一 美 元 則 工 作 投 入 和 收 入 降 低 零 點 八 美 元 。 換 言 之 ， 每 多 領 取 一 美 元 福 利 ， 實 際 上 淨 收 入 只 增 加 零 點 二 美 元 。
不 少 人 認 為 ， 人 們 要 靠 福 利 是 因 為 經 濟 不 景 。 但 美 國 的 例 子 說 明 ， 福 利 開 支 與 經 濟 狀 況 很 少 關 連 。 有 多 少 人 領 取 福 利 ， 關 鍵 在 於 制 度 本 身 是 否 放 任 。 如 果 輕 易 縱 容 ， 不 需 要 申 領 者 動 一 根 指 頭 ， 申 領 者 必 多 。
未 婚 母 親
最 後 這 點 對 美 國 很 重 要 。 六 五 年 ， 美 國 只 有 百 分 之 七 的 兒 童 是 非 婚 生 的 ， 現 在 則 高 達 百 分 之 三 十 二 。 非 洲 裔 美 國 人 這 方 面 的 問 題 尤 其 令 人 關 注 。 第 二 次 大 戰 開 始 時 ， 非 洲 裔 美 國 人 的 非 婚 生 率 略 低 於 百 分 之 十 九 。 五 五 年 到 六 五 年 間 ， 非 婚 生 率 由 百 分 之 二 十 二 上 升 到 二 十 八 。 但 自 六 十 年 代 末 開 始 ， 非 洲 裔 美 國 人 的 非 婚 生 率 飆 升 ， 七 五 年 已 增 至 百 分 之 四 十 九 ， 九 五 年 更 達 到 百 分 之 七 十 。
美 國 聯 邦 和 州 政 府 目 前 每 年 大 約 要 用 一 千 五 百 億 美 元 津 貼 單 親 家 庭 。 相 比 之 下 ， 用 來 降 低 非 婚 生 率 和 鼓 勵 結 婚 的 費 用 只 有 一 億 五 千 萬 美 元 。 福 利 制 度 可 說 摧 毀 了 美 國 低 收 入 社 區 的 家 庭 結 構 。 福 利 成 為 強 烈 的 經 濟 誘 因 ， 不 利 於 美 國 人 組 織 和 維 持 雙 親 家 庭 。
美 國 的 非 婚 生 子 女 容 易 捲 入 犯 罪 活 動 。 研 究 發 現 ， 非 婚 生 子 女 在 青 少 年 法 庭 上 被 控 的 比 率 是 雙 親 家 庭 子 女 高 的 二 十 二 倍 。 不 少 大 城 市 的 貧 民 區 治 安 不 寧 ， 部 分 可 歸 咎 於 福 利 制 度 。
前 車 足 為 殷 鑑 。 福 利 不 應 過 於 慷 慨 ， 更 應 維 護 婚 姻 制 度 ， 而 不 應 變 相 津 貼 離 婚 。 付 錢 讓 人 們 不 工 作 、 不 結 婚 ， 無 論 對 納 稅 人 和 窮 人 都 不 利 。 我 們 應 該 激 發 每 個 人 發 揮 長 處 、 獎 勵 能 夠 自 理 生 活 的 人 ， 而 不 是 縱 容 人 們 犯 錯 。
Robert Rector
