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2000 年 3 月 15 日 香 港 綜 援 融 資 芻 議 |
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引 言
我 要 講 的 大 致 有 三 個 部 分 。 我 會 先 簡 介 綜 合 社 會 保 障 援 助 ( 簡 稱 「 綜 援 」)計 劃 對 公 共 財 政 的 影 響 ， 接 著 會 探 討 九 三 年 以 後 綜 援 支 出 激 增 的 原 因 ， 最 後 會 提 出 控 制 綜 援 開 支 的 一 些 初 步 構 想 。 這 裡 要 再 三 強 調 ， 這 些 只 是 初 步 的 構 想 。
對 公 共 財 政 的 影 響
圖 一 是 七 五 年 至 今 的 綜 援 總 開 支 （ 九 三 年 以 前 稱 為 「 公 共 援 助 」 ， 簡 稱 「 公 援 」 ） 。 綜 援 開 支 自 九 二 /九 三 財 政 年 度 起 飆 升 ， 由 當 時 的 十 四 億 港 元 增 加 至 九 九 年 度 的 一 百 三 十 億 港 元 ， 七 年 內 激 增 九 倍 。
綜 援 開 支 每 年 的 增 長 率 亦 自 九 二 / 九 三 年 度 起 急 升 ， 其 中 九 三 / 九 四 年 度 增 幅 達 73.5% （ 圖 二 ） 。 九 四 / 九 五 年 度 雖 然 有 所 回 落 ， 但 亦 有 差 不 多 40% 的 增 幅 ， 其 後 亦 在 這 個 水 平 上 下 。 上 一 個 財 政 年 度 為 38% 。
圖 三 顯 示 綜 援 對 公 共 財 政 的 影 響 。 綜 援 開 支 在 政 府 薪 俸 稅 收 入 中 的 比 重 近 年 急 升 ， 目 前 遠 遠 超 過 一 半 。 在 政 府 總 收 入 中 的 的 比 例 也 已 達 到 8% 。
如 果 再 加 上 福 利 計 劃 中 無 須 審 查 申 領 人 經 濟 狀 況 的 「 公 共 福 利 金 」 ， 與 綜 援 合 計 的 開 支 更 佔 薪 俸 稅 收 入 75% （ 圖 四 ） 。 再 加 上 福 利 制 度 的 成 本 ， 例 如 人 手 開 支 和 政 府 資 助 的 其 他 計 劃 ， 更 發 現 薪 俸 稅 收 入 根 本 不 足 以 支 付 福 利 總 開 支 。
失 業 率 既 然 微 不 足 道 ， 失 業 個 案 激 增 會 否 因 為 放 寬 申 請 綜 援 的 資 產 上 限 ？ 圖 十 一 顯 示 ， 一 個 健 全 成 人 申 請 失 業 綜 援 的 資 產 上 限 近 年 穩 步 提 高 。 其 中 九 五 年 收 緊 綜 援 申 請 資 格 ， 受 助 人 不 得 再 有 出 租 物 業 賺 取 收 入 。 為 了 抵 消 箇 中 的 影 響 ， 該 年 資 產 上 限 的 增 幅 更 大 。 但 九 九 年 六 月 經 檢 討 後 ， 單 身 健 全 申 請 者 的 資 產 上 限 有 所 回 降 。 歷 年 來 說 ， 資 產 上 限 基 本 上 逐 年 提 升 以 反 映 通 脹 。 因 此 ， 九 三 年 以 來 失 業 綜 援 個 案 激 增 不 可 能 是 因 為 資 產 上 限 提 高 ， 以 致 合 資 格 的 人 數 增 加 。
圖 十 二 是 失 業 人 士 中 領 取 綜 援 的 比 率 。 八 十 年 代 到 九 十 年 代 初 期 約 為 1-3% 。 但 在 充 分 就 業 的 九 七 年 則 飆 升 至 21% （ 數 字 截 至 金 融 風 暴 前 的 九 七 年 三 月 底 ） 。 由 於 過 去 數 年 並 未 顯 著 放 寬 申 請 資 格 ， 令 受 助 者 的 數 目 大 增 ， 內 裡 顯 然 有 其 他 原 因 。
高 齡 個 案 也 有 類 似 的 趨 勢 ， 只 是 增 幅 較 小 。 圖 十 三 的 虛 線 顯 示 七 五 年 到 九 九 年 年 滿 六 十 歲 人 口 的 比 例 ， 顯 示 人 口 老 化 。 圖 中 的 實 線 是 高 齡 人 士 領 取 綜 援 的 比 率 ， 顯 示 八 十 年 代 徘 徊 在 6% 上 下 。 但 九 三 年 起 飆 升 ， 九 九 年 高 到 13% 上 下 。
高 齡 和 失 業 兩 類 人 士 領 取 綜 援 比 率 飆 升 的 原 因 何 在 ？ 圖 十 四 顯 示 ， 九 三 和 九 六 年 先 後 兩 次 顯 著 提 高 基 本 綜 援 金 額 ， 現 稱 標 準 金 額 。 單 身 健 全 、 高 齡 、 傷 殘 等 各 類 受 助 人 基 本 金 額 不 同 )。 圖 中 以 五 個 典 型 受 助 家 庭 為 例 ， 顯 示 標 準 金 額 在 九 三 年 激 增 。 圖 十 五 是 標 準 金 額 與 工 資 中 位 數 的 比 率 。 以 一 家 四 口 來 說 ， 這 個 比 率 在 九 三 年 以 前 約 為 40%， 但 此 後 逐 年 上 升 ， 九 六 年 已 達 到 70%。 單 身 人 士 的 標 準 金 額 也 持 續 上 升 ， 但 幅 度 較 小 ， 目 前 約 為 工 資 中 位 數 的 25%。
除 了 標 準 金 額 ， 綜 援 受 助 人 可 再 申 請 補 助 金 和 特 別 津 貼 ， 例 如 房 租 補 助 、 子 女 學 費 和 學 童 午 膳 津 貼 、 牙 醫 診 金 補 助 等 。 標 準 金 額 加 特 別 津 貼 才 是 受 助 家 庭 領 取 的 綜 援 總 額 。 圖 十 六 是 兩 類 受 助 家 庭 每 月 綜 援 總 額 與 工 資 中 位 數 之 比 。 其 中 四 口 之 家 的 標 準 金 額 約 為 工 資 中 位 數 70%， 但 加 上 特 殊 津 貼 後 ， 總 額 超 過 工 資 中 位 數 。 換 言 之 ， 這 個 家 庭 所 得 高 於 全 港 一 半 戶 主 出 外 工 作 的 四 口 之 家 。 綜 援 個 案 自 九 三 年 起 飆 升 ， 原 因 在 此 。 政 府 於 該 年 大 幅 度 提 高 綜 援 金 額 ， 刺 激 領 取 率 急 升 。 此 前 的 金 額 不 夠 吸 引 ， 很 多 合 資 格 的 人 未 有 申 請 ， 另 謀 生 計 ， 但 九 三 年 起 金 額 大 增 後 ， 綜 援 的 吸 引 力 自 然 提 高 。
高 齡 領 取 率 上 升 ， 亦 可 視 為 同 一 理 由 。 九 三 年 前 ， 不 少 合 資 格 的 高 齡 人 士 沒 有 加 入 計 劃 。 當 時 或 靠 子 女 供 養 ， 或 以 其 他 資 源 維 生 。 但 金 額 增 加 後 ， 有 些 子 女 鼓 勵 父 母 申 請 綜 援 ， 甚 至 停 止 供 養 父 母 ， 令 領 取 率 飆 升 。 結 果 綜 援 代 替 子 女 供 養 父 母 。 失 業 領 取 率 激 增 也 是 同 樣 的 理 由 。 標 準 金 額 激 增 令 更 多 失 業 人 士 覺 得 找 工 作 不 如 領 綜 援 。
標 準 金 額 的 提 高 ， 也 可 能 會 刺 激 詐 騙 個 案 上 升 。 但 詐 騙 大 概 只 佔 綜 援 個 案 增 幅 的 小 部 份 。 此 外 ， 並 沒 有 跡 象 顯 示 ， 社 會 工 作 者 在 九 三 年 突 然 加 班 加 點 為 合 資 格 的 人 士 申 請 綜 援 ， 以 致 令 個 案 激 增 。 因 此 ， 個 案 激 增 的 唯 一 合 理 解 釋 是 九 三 年 起 金 額 激 增 。 綜 援 受 助 人 正 如 其 他 人 ， 受 經 濟 誘 因 驅 使 。
控 制 成 本
要 控 制 綜 援 的 成 本 ， 以 下 的 建 議 可 供 參 考 。 八 十 年 代 末 綜 援 平 均 金 額 相 當 於 工 資 中 位 數 的 80% 時 ， 領 取 率 並 未 上 升 。 但 總 金 額 超 過 工 資 中 位 數 後 ， 領 取 率 即 告 急 升 。 兩 者 之 間 顯 然 存 在 著 實 證 的 關 係 。 領 取 率 要 不 失 控 ， 應 使 綜 援 金 額 維 持 在 大 約 工 資 中 位 數 80% 的 水 平 。
另 一 種 控 制 成 本 的 方 法 是 按 受 助 人 的 強 制 性 公 積 金 存 款 ( 簡 稱 「 強 積 金 」) 計 算 綜 援 金 。 例 如 月 入 一 萬 元 ， 則 勞 資 雙 方 每 月 合 計 的 強 積 金 供 款 額 為 一 千 元 。 三 年 後 ， 該 受 僱 人 士 的 強 積 金 存 款 為 三 萬 六 千 元 加 投 資 收 益 ， 超 過 目 前 單 身 人 士 申 請 綜 援 的 資 產 上 限 。 如 果 計 算 資 產 時 ， 將 強 積 金 存 款 計 算 在 內 ， 此 人 其 後 縱 使 失 業 ， 也 不 得 領 取 綜 援 。 但 這 樣 又 如 何 生 活 呢 ？ 不 妨 考 慮 修 訂 《 強 制 性 公 積 金 條 例 》 ， 讓 人 們 在 失 業 時 取 用 個 人 的 強 積 金 存 款 。 換 言 之 ， 讓 失 業 人 士 在 向 政 府 求 助 之 前 ， 盡 可 能 先 動 用 本 身 的 資 源 ， 包 括 強 積 金 存 款 。
但 既 然 動 用 了 強 積 金 ， 退 休 後 又 如 何 生 活 ？ 這 裡 有 兩 種 可 能 性 。 一 種 是 短 期 失 業 ， 很 快 就 找 到 工 作 ， 恢 復 強 積 金 供 款 。 年 輕 人 有 二 、 三 十 年 時 間 累 積 退 休 金 ， 短 期 失 業 對 長 期 的 退 休 保 障 影 響 不 大 ， 但 政 府 無 須 為 這 些 短 期 失 業 支 付 綜 援 ， 節 省 了 大 筆 公 帑 。 另 一 個 可 能 性 是 長 期 失 業 或 者 快 要 退 休 時 失 去 工 作 ， 以 致 不 夠 時 間 累 積 強 積 金 。 此 時 用 完 了 強 積 金 存 款 後 ， 便 有 資 格 領 取 綜 援 。 這 類 人 士 退 休 後 還 是 要 領 取 綜 援 的 。 綜 援 在 這 種 情 形 下 仍 然 是 社 會 的 安 全 網 。 總 的 來 說 ， 讓 失 業 人 士 在 申 請 綜 援 前 先 提 取 強 積 金 ， 可 以 節 省 公 帑 ， 但 必 須 先 修 訂 《 強 制 性 公 積 金 條 例 》 。
至 於 退 休 人 士 ， 更 有 理 由 在 計 算 資 產 時 包 括 個 人 的 強 積 金 。 高 齡 綜 援 的 資 產 上 限 應 把 強 積 金 計 算 在 內 。
第 三 個 建 議 是 為 了 鼓 勵 就 業 。 目 前 的 綜 援 規 定 ， 受 助 人 若 有 工 作 ， 最 初 的 一 千 元 收 入 可 以 不 被 計 算 而 繼 續 領 取 原 有 的 綜 援 金 額 。 不 妨 提 高 這 不 被 計 算 的 收 入 ， 以 鼓 勵 受 助 人 努 力 工 作 以 增 加 總 收 入 ， 直 至 入 息 達 到 不 再 符 合 領 取 綜 援 的 限 度 。 我 們 應 在 綜 援 計 劃 內 納 入 更 多 就 業 的 誘 因 。
第 四 個 建 議 主 要 是 對 單 親 家 庭 。 政 府 應 加 強 托 兒 和 其 他 服 務 ， 協 助 離 婚 婦 女 向 前 夫 收 取 法 庭 裁 定 的 贍 養 費 ， 以 便 減 少 對 綜 援 的 依 賴 。
以 上 的 建 議 純 屬 芻 議 。 政 府 去 年 六 月 檢 討 綜 援 計 劃 ， 已 朝 正 確 的 方 向 邁 出 了 一 大 步 ， 其 中 包 括 降 低 健 全 受 助 人 的 標 準 金 額 約 10%以 減 少 誘 因 ， 同 時 又 引 入 「 自 力 更 生 支 援 計 劃 」 以 增 加 失 業 受 助 人 繼 續 領 取 綜 援 的 成 本 。 綜 援 個 案 此 後 有 所 回 降 ， 但 目 前 尚 難 斷 定 是 否 基 於 上 述 的 改 變 ， 還 待 進 一 步 觀 察 失 業 受 助 人 的 個 案 數 目 ， 才 能 確 定 政 府 的 新 措 施 是 否 有 效 。 但 初 步 跡 象 令 人 鼓 舞 。
廖 柏 偉
