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2000 年 3 月 10 日 重 整 綜 援 此 其 時 矣 |
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引 言
簡 何 巧 雲 女 士 剛 才 介 紹 了 綜 合 社 會 保 障 援 助 （ 簡 稱 「 綜 援 」 ） 的 變 遷 。 我 在 這 裏 亦 想 與 各 位 分 享 我 個 人 的 一 些 了 解 。 綜 援 這 個 社 會 安 全 網 變 得 太 繁 瑣 ， 需 要 加 以 簡 化 和 提 高 效 益 。 不 論 綜 援 在 過 去 多 有 成 就 ， 總 有 改 善 的 餘 地 。 所 謂 時 移 世 易 ， 變 化 在 所 難 免 。 但 制 度 一 旦 變 得 太 繁 瑣 ， 也 就 有 必 要 簡 化 。
綜 援 制 度 始 自 一 九 七 一 年 ， 經 歷 過 多 次 重 大 的 變 遷 。 先 是 有 七 七 年 的 《 綠 皮 書 》 ， 近 年 則 有 九 一 年 發 表 的 《 社 會 福 利 白 皮 書 》 。 其 中 最 重 要 的 變 遷 是 在 提 供 基 本 生 活 需 要 外 ， 增 設 特 別 補 助 金 和 多 類 特 別 津 貼 ， 例 如 高 齡 、 傷 殘 和 健 康 欠 佳 等 ， 以 照 顧 各 類 受 助 人 的 特 別 需 要 。 另 一 個 改 變 是 八 一 年 全 面 上 調 援 助 金 。 此 外 ， 政 府 於 九 二 年 檢 討 有 關 制 度 ， 並 將 原 來 的 名 稱 「 公 共 援 助 計 劃 」 （ 簡 稱 「 公 援 」 ） 改 為 綜 援 。 改 名 至 今 已 實 行 了 八 年 ， 是 時 候 作 一 回 顧 了 。
簡 何 巧 雲 女 士 剛 才 提 到 綜 援 開 支 激 增 和 九 十 年 代 以 來 個 案 上 升 的 趨 勢 。 本 人 記 得 在 九 一 / 九 二 財 政 年 度 ， 公 援 開 支 不 超 過 十 億 元 。 但 過 去 十 年 內 ， 綜 援 開 支 增 加 了 十 二 倍 。 除 了 開 支 激 增 外 ， 受 助 人 的 類 別 也 起 了 重 大 的 變 化 。 九 五 年 前 ， 受 助 人 大 都 是 高 齡 人 士 ， 高 齡 加 傷 殘 人 士 合 共 高 於 八 成 ， 失 業 人 士 或 者 現 在 所 說 的 「 單 親 家 庭 」 不 多 。 但 近 年 變 得 很 快 。 現 時 綜 援 涵 蓋 各 種 不 同 需 要 和 問 題 的 受 助 人 ， 範 圍 很 廣 。
「 強 制 性 公 積 金 」( 簡 稱 「 強 積 金 」) 今 年 年 底 起 正 式 實 行 。 但 照 顧 經 濟 有 困 難 的 高 齡 人 士 所 需 的 綜 援 開 支 不 會 因 此 而 減 少 。 我 估 計 今 後 總 會 有 10-15%的 高 齡 人 士 難 以 維 生 。 原 因 是 月 入 僅 四 千 元 的 人 士 本 人 無 須 供 款 ， 累 積 的 金 額 祗 有 僱 主 供 款 的 部 分 ， 而 月 入 六 、 七 千 元 的 低 收 入 人 士 ， 其 中 有 部 分 因 年 近 退 休 因 而 不 夠 時 間 累 積 強 積 金 ， 這 些 人 最 終 都 會 求 助 於 綜 援 。 綜 援 既 然 不 會 因 為 有 強 積 金 而 消 失 ， 推 介 強 積 金 時 應 該 明 白 ， 這 個 計 劃 不 可 能 使 所 有 人 都 獲 得 所 需 要 的 保 障 。 一 個 退 休 保 障 計 劃 需 要 包 括 三 方 面 ： 強 積 金 、 綜 援 和 個 人 儲 蓄 。 對 大 多 數 退 休 人 士 來 說 ， 儲 蓄 尤 其 重 要 。 切 勿 以 為 有 了 強 積 金 就 可 以 撤 銷 對 貧 窮 高 齡 人 士 的 綜 援 。
目 標 的 演 變
綜 援 起 初 是 為 了 讓 沒 有 工 作 而 經 濟 有 困 難 的 人 士 應 付 基 本 生 活 開 支 ， 但 三 十 年 來 已 演 變 成 為 一 種 繁 瑣 的 制 度 ， 目 前 涵 蓋 各 種 不 同 需 要 和 問 題 的 受 助 人 ， 範 圍 很 廣 。 現 時 的 綜 援 為 經 濟 有 困 難 的 高 齡 人 士 提 供 基 本 的 退 休 金 、 為 失 業 而 又 缺 乏 資 源 的 人 士 提 供 失 業 援 助 、 為 低 收 入 家 庭 提 供 入 息 補 助 、 為 單 親 家 庭 提 供 現 金 援 助 ， 也 為 傷 殘 和 健 康 欠 佳 的 人 士 提 供 援 助 。 有 社 會 人 士 要 求 政 府 提 供 全 民 的 失 業 救 濟 ， 但 綜 援 已 經 為 失 業 的 人 士 提 供 援 助 ， 而 受 助 人 中 ， 失 業 人 士 的 數 目 大 增 。 正 如 簡 何 巧 雲 女 士 說 ， 去 年 受 助 的 失 業 個 案 有 所 回 落 。 但 以 我 看 ， 為 了 提 供 社 會 安 全 網 ， 綜 援 今 後 仍 然 會 有 失 業 個 案 。 經 濟 有 起 有 落 ， 也 許 明 年 失 業 率 就 會 改 善 。 但 社 會 上 總 有 人 因 為 各 種 原 因 失 業 ， 而 又 不 能 維 持 生 計 。
綜 援 為 低 收 入 家 庭 提 供 現 金 補 助 。 我 們 需 要 注 意 貧 富 的 差 距 。 社 會 上 有 大 量 受 教 育 不 多 、 技 能 又 很 少 的 人 士 。 他 們 的 收 入 不 足 以 維 持 一 家 的 生 計 ， 需 要 協 助 。 社 會 並 非 承 擔 他 們 全 部 的 生 活 費 ， 但 至 少 透 過 綜 援 提 供 部 份 援 助 。
綜 援 為 單 親 家 庭 提 供 現 金 援 助 。 近 年 領 取 綜 援 的 單 親 家 庭 個 案 也 大 增 ， 目 前 已 達 到 25,000 個 。 一 個 原 因 是 離 婚 率 上 升 ， 而 另 一 個 原 因 是 本 港 不 少 男 性 到 內 地 結 婚 ， 兒 女 與 父 親 住 在 香 港 ， 但 母 親 留 在 內 地 。 由 於 父 親 須 照 顧 子 女 ， 往 往 收 入 很 少 甚 至 失 業 ， 領 取 綜 援 的 這 類 假 單 親 家 庭 數 目 因 此 日 增 。 港 人 在 內 地 的 妻 子 兒 女 等 候 來 港 者 眾 ， 還 需 要 幾 年 時 間 才 能 改 變 夫 妻 兩 地 分 隔 的 情 形 。 這 類 家 庭 有 不 少 需 要 領 取 綜 援 。
其 他 有 需 要 綜 援 的 包 括 健 康 欠 佳 和 傷 殘 的 人 士 。 對 這 些 市 民 來 說 ， 綜 援 同 樣 是 最 後 的 渠 道 ， 為 所 有 經 濟 有 困 難 的 人 士 提 供 援 助 。
繁 瑣 的 制 度
綜 援 當 初 只 是 為 經 濟 有 困 難 、 無 力 維 持 基 本 生 活 需 要 的 人 士 提 供 的 安 全 網 。 然 而 ， 綜 援 發 展 至 今 ， 已 變 得 愈 來 愈 繁 瑣 ， 不 再 像 當 初 那 樣 簡 單 ， 而 有 關 的 行 政 架 構 亦 不 再 能 滿 足 受 助 人 的 需 要 。
這 裏 所 說 的 ， 並 非 指 有 關 的 官 員 效 率 低 落 。 他 們 近 年 工 作 忙 碌 ， 但 由 於 個 案 增 加 、 種 類 複 雜 ， 顯 得 疲 於 奔 命 。 在 綜 援 的 管 理 方 面 有 兩 點 值 得 注 意 。 首 先 是 有 關 官 員 所 接 受 的 訓 練 。 負 責 日 常 運 作 的 官 員 至 今 的 基 本 訓 練 只 是 審 查 申 請 人 的 經 濟 狀 況 、 以 及 盡 可 能 對 所 有 申 請 人 一 視 同 仁 。 換 言 之 ， 申 請 人 只 要 符 合 規 定 ， 就 理 所 當 然 地 獲 得 援 助 。 但 從 人 們 申 請 綜 援 的 理 由 可 以 看 出 ， 有 關 官 員 同 時 需 要 應 付 各 種 各 樣 的 問 題 ， 並 非 僅 是 發 放 綜 援 金 。 例 如 失 業 人 士 申 請 綜 援 ， 原 因 不 僅 是 無 法 維 持 基 本 生 活 需 要 ， 而 是 無 法 以 本 身 的 技 能 找 到 適 合 的 工 作 。 申 請 人 面 對 的 困 難 五 花 百 門 ， 不 單 是 生 活 上 的 問 題 。 有 關 人 員 缺 乏 解 決 申 請 人 各 種 困 難 的 適 當 能 力 ， 難 以 應 付 。 訓 練 不 足 ， 也 就 影 響 到 綜 援 計 劃 的 效 益 和 性 能 。
綜 援 起 初 目 的 單 純 。 但 日 子 一 久 ， 計 劃 裡 加 入 了 眾 多 酌 情 成 份 。 厚 厚 的 一 大 本 綜 援 手 冊 ， 恐 怕 前 線 工 作 人 員 也 不 是 每 個 都 記 得 所 有 的 項 目 和 條 款 ， 難 免 掛 一 漏 萬 ， 或 者 難 以 判 斷 申 請 人 是 否 有 資 格 申 請 某 項 津 貼 。 箇 中 的 細 節 和 程 序 如 此 繁 瑣 ， 實 在 不 容 易 運 作 。
第 二 點 需 要 指 出 的 是 ， 申 請 人 之 所 以 經 濟 有 困 難 ， 原 因 很 多 。 協 助 申 請 人 脫 貧 ， 經 濟 援 助 只 是 其 中 一 種 方 法 。 我 們 願 意 提 供 幫 助 ， 但 不 希 望 因 此 而 使 他 們 長 期 依 賴 綜 援 。 因 此 ， 必 須 要 弄 清 楚 ， 他 們 為 何 申 請 綜 援 。 我 想 再 次 強 調 ， 申 請 人 需 要 的 不 僅 是 接 濟 ， 還 有 其 他 問 題 要 解 決 。 只 有 與 公 私 營 機 構 多 方 面 合 作 ， 才 能 應 付 這 些 實 際 的 需 要 。 換 言 之 ， 想 要 對 申 請 人 有 幫 助 ， 而 非 單 在 金 錢 上 給 予 援 助 ， 所 涉 及 的 工 作 絕 不 簡 單 。
改 革 芻 議
我 對 綜 援 的 建 議 主 要 是 釐 清 計 劃 ， 建 立 分 類 制 度 ， 把 申 請 人 分 門 別 類 。 不 同 類 別 的 綜 援 應 該 有 不 同 的 金 額 、 申 請 資 格 、 援 助 條 件 和 方 式 ， 以 便 前 線 人 員 審 批 個 案 時 易 於 分 辨 ， 而 申 請 人 對 本 身 的 權 益 也 因 而 更 加 明 確 。
不 同 類 別 的 綜 援 在 金 額 上 應 該 有 差 別 。 這 很 重 要 ， 可 以 解 決 目 前 遇 到 的 不 少 難 題 。 原 因 是 不 同 的 申 請 人 有 不 同 的 需 要 ， 而 正 如 上 述 ， 有 些 人 需 要 的 不 僅 是 接 濟 。 因 此 ， 應 該 為 各 種 綜 援 分 別 訂 定 金 額 和 申 請 資 格 。 目 前 的 制 度 必 須 改 革 。 有 關 的 安 排 必 須 明 確 清 晰 ， 以 免 社 會 人 士 對 綜 援 形 成 誤 解 。
目 前 的 制 度 沒 有 必 要 大 幅 度 改 動 ， 但 必 須 提 高 性 能 和 效 益 。 我 建 議 將 綜 援 分 為 如 下 各 類 別 ：
- 高 齡 援 助
- 失 業 援 助
- 對 有 受 供 養 子 女 家 庭 的 援 助
- 對 健 康 欠 佳 和 殘 疾 人 士 的 援 助
考 慮 高 齡 人 士 的 經 濟 需 要 時 ， 應 該 結 合 他 們 對 房 屋 和 醫 療 的 需 要 。 長 者 需 要 的 不 僅 是 金 錢 。 房 屋 很 重 要 ， 醫 療 護 理 就 更 不 用 說 。 我 見 過 不 少 領 取 綜 援 的 高 齡 人 士 ， 沒 有 人 說 自 己 吃 不 飽 ， 但 都 擔 心 一 旦 患 病 ， 沒 有 人 照 顧 ， 以 致 平 常 不 得 不 節 衣 縮 食 ， 省 下 綜 援 金 。 因 此 ， 想 要 改 善 綜 援 的 效 益 ， 更 能 幫 助 高 齡 人 士 ， 社 會 福 利 署 必 須 與 政 府 其 他 部 門 聯 手 ， 解 決 房 屋 和 醫 療 的 需 要 。
失 業 的 綜 援 受 助 人 應 作 為 一 個 類 別 來 處 理 。 社 會 福 利 署 也 許 不 是 最 適 合 為 這 些 人 士 找 工 作 的 政 府 部 門 ， 綜 援 前 線 人 員 雖 然 可 以 衡 量 申 請 人 的 經 濟 需 要 ， 但 卻 很 難 為 他 們 找 僱 主 。 為 了 協 助 失 業 的 受 助 人 找 工 作 ， 有 必 要 請 勞 工 處 參 與 。
對 這 類 家 庭 提 供 幫 助 時 ， 有 必 要 請 社 會 工 作 者 參 與 。 單 親 家 庭 需 要 的 不 僅 是 接 濟 ， 還 需 要 社 工 協 助 。 家 庭 服 務 對 他 們 十 分 重 要 。 必 須 滿 足 兒 童 特 殊 的 需 要 。
對 健 康 欠 佳 和 殘 疾 人 士 來 說 ， 復 康 服 務 比 純 粹 的 經 濟 支 持 更 重 要 。
結 論
為 綜 援 分 門 別 類 會 有 助 於 提 高 效 益 ， 既 可 以 讓 申 請 人 清 楚 知 道 自 己 適 用 的 範 圍 ， 也 可 以 讓 前 線 人 員 確 定 對 申 請 人 能 夠 提 供 哪 些 幫 助 。 比 如 說 ， 大 家 都 希 望 盡 快 幫 助 失 業 的 受 助 人 找 到 工 作 ， 但 高 齡 人 士 自 然 就 沒 有 這 個 必 要 。
經 過 多 年 的 沿 革 後 ， 有 必 要 重 整 綜 援 制 度 。 只 有 這 樣 才 能 協 助 經 濟 有 困 難 的 人 士 自 力 更 生 。 必 須 超 越 九 一 年 《 白 皮 書 》 為 綜 援 制 訂 的 目 的 ： 「 協 助 在 經 濟 和 物 質 上 需 要 幫 助 的 社 會 弱 勢 人 士 」 。 重 整 綜 援 必 須 從 人 們 申 請 綜 援 的 理 由 入 手 ， 而 不 只 是 按 章 提 供 經 濟 和 物 質 援 助 。
周 永 新
