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2000 年 3 月 1 日 從 多 角 度 看 綜 合 社 會 保 障 計 劃 |
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引 言
今 天 我 打 算 談 談 一 個 個 人 很 感 興 趣 的 題 材 ， 就 是 如 何 從 多 個 角 度 看 綜 合 社 會 保 障 計 劃 ( 簡 稱 「 綜 援 」) 。 以 前 的 綜 緩 常 被 視 為 社 會 工 作 界 的 特 殊 範 圍 。 香 港 的 社 會 保 障 制 度 （ 美 國 稱 為 福 利 制 度 ） 是 為 弱 勢 社 群 ， 亦 即 社 會 和 經 濟 上 的 低 層 人 士 而 設 的 。社 工 界 在 這 方 面 自 然 起 重 要 的 作 用 。 香 港 的 福 利 制 度 名 副 其 實 始 自 當 年 給 赤 貧 人 士 派 飯 的 善 堂 ， 現 已 發 展 成 為 一 個 相 當 複 雜 的 現 金 轉 移 制 度 。 熟 悉 英 國 輔 助 福 利 制 度 的 聽 眾 相 信 很 容 易 明 白 香 港 的 制 度 。 由 於 歷 史 因 素 ， 香 港 的 綜 援 可 說 源 於 英 國 制 度 ， 而 與 同 出 一 源 的 其 他 制 度 ， 包 括 澳 洲 、 加 拿 大 、 新 西 蘭 ， 甚 至 在 較 小 的 程 度 上 ， 與 美 國 福 利 制 度 ， 都 有 相 似 之 處 。 香 港 對 這 些 制 度 近 年 的 發 展 、 以 及 福 利 會 否 導 致 依 賴 性 的 辯 論 等 問 題 很 感 興 趣 ， 因 為 彼 此 有 一 定 的 關 連 。
我 今 天 得 以 出 席 這 個 盛 會 ， 深 感 榮 幸 。 撇 開 其 他 原 因 不 談 ， 其 中 一 個 很 重 要 的 原 因 ， 是 這 個 研 討 會 在 如 何 看 待 社 會 保 障 的 問 題 上 很 有 創 意 。 社 會 上 慣 常 只 從 社 會 工 作 者 的 角 度 來 看 待 社 會 服 務 ， 而 你 們 選 擇 的 角 度 則 略 有 不 同 。
社 工 界 對 社 會 保 障 制 度 感 興 趣 是 天 經 地 義 ， 當 然 不 應 該 否 定 。 綜 援 是 對 經 濟 上 最 脆 弱 的 一 群 提 供 的 主 要 金 錢 援 助 ， 因 此 在 任 何 扶 貧 策 略 中 均 有 一 定 的 作 用 。 家 庭 經 濟 脆 弱 往 往 會 帶 來 眾 多 其 他 的 問 題 ， 需 要 社 會 工 作 者 在 專 業 上 參 與 。 我 們 每 天 處 理 社 會 保 障 申 請 人 和 領 取 人 時 ， 應 不 時 提 醒 自 己 有 關 的 社 會 工 作 價 值 觀 ， 特 別 是 對 那 些 在 生 命 中 渡 過 艱 難 時 刻 的 人 士 寄 予 同 情 。
增 加 綜 援 開 支
然 而 ， 也 許 可 以 說 ， 過 去 一 段 日 子 ， 用 社 會 福 利 的 觀 點 提 供 社 會 保 障 ， 最 初 雖 有 成 績 ， 卻 幾 乎 導 致 其 後 的 缺 失 。 讓 領 取 社 會 保 障 的 人 士 也 可 以 分 享 到 社 會 的 日 益 富 裕 ， 這 個 觀 點 完 全 可 以 理 解 。 但 這 也 使 得 從 九 二 ／ 九 三 到 九 八 ／ 九 九 的 財 政 年 度 間 ， 綜 援 的 標 準 款 項 以 實 質 計 算 提 高 了 至 少 百 分 之 二 十 ， 最 多 的 更 增 加 了 一 倍 多 。 綜 援 開 支 由 九 三 ／ 九 四 年 度 的 二 十 四 億 元 增 至 九 八 ／ 九 九 年 度 的 一 百 三 十 億 元 ， 亦 即 五 年 內 增 加 四 倍 。 九 十 年 代 初 ， 綜 援 開 支 只 佔 政 府 經 常 開 支 百 分 之 二 ， 但 到 了 九 八 ／ 九 九 年 度 已 上 升 到 百 分 之 七 點 八 。 這 自 然 引 起 了 在 座 各 位 包 括 經 濟 學 者 等 各 方 的 關 注 。 此 外 ， 上 述 的 綜 援 增 長 率 難 免 令 人 質 疑 長 遠 來 說 我 們 能 否 負 擔 ， 特 別 是 當 經 濟 衰 退 時 。
因 此 我 們 了 解 到 ， 關 心 政 府 財 政 和 公 共 開 支 立 場 的 經 濟 學 者 ， 會 關 注 到 綜 援 制 度 的 發 展 。 但 此 外 還 有 其 他 問 題 。 九 十 年 代 中 出 現 另 一 個 現 象 ： 以 體 格 健 全 而 又 能 夠 工 作 者 為 主 要 申 請 人 的 綜 援 個 案 激 增 。 九 三 年 九 月 和 九 八 年 九 月 ， 「 失 業 」 個 案 的 比 例 由 百 分 之 四 激 增 至 百 分 之 十 二 ， 這 與 當 時 社 會 上 的 就 業 機 會 並 不 協 調 。 以 九 六 ／ 九 七 年 度 來 說 ， 失 業 率 是 百 分 之 二 點 六 ， 但 綜 援 開 支 激 增 百 分 之 四 十 七 點 五 。 接 著 的 九 七 ／ 九 八 年 度 ， 失 業 率 是 百 分 之 二 點 五 ， 綜 援 開 支 再 激 增 百 分 之 三 十 二 點 五 。 至 此 ， 我 們 開 始 擔 心 香 港 出 現 依 賴 性 。
自 力 更 生 支 援 計 劃
對 綜 緩 開 支 急 速 上 升 這 個 現 象 進 行 了 研 究 後 ， 我 們 開 始 明 白 ， 考 慮 問 題 時 必 須 與 勞 工 處 、 僱 員 再 培 訓 局 、 教 育 及 人 力 統 籌 局 的 同 事 緊 密 配 合 。 我 們 在 九 八 年 十 二 月 公 佈 的 報 告 《 自 力 更 生 支 援 計 劃 》 ， 不 少 得 益 自 與 各 部 門 同 事 的 磋 商 。 報 告 提 出 了 一 個 基 本 政 策 ： 協 助 有 能 力 工 作 的 綜 援 申 請 人 自 給 和 受 僱 。 我 們 為 此 對 領 取 綜 援 的 失 業 人 士 採 用 較 為 積 極 的 態 度 ， 由 負 責 社 會 保 障 的 同 事 與 他 們 合 力 找 工 作 ， 確 保 他 們 對 政 府 其 他 部 門 提 供 的 資 訊 有 更 多 的 了 解 。 成 果 令 人 驚 訝 ： 由 九 九 年 六 月 一 日 開 始 實 施 到 九 九 年 十 二 月 ， 領 取 綜 援 的 「 失 業 」 個 案 回 降 了 百 分 之 十 三 。
為 了 保 持 勢 頭 ， 上 述 的 方 式 還 須 做 得 更 深 更 廣 。 下 一 個 重 要 的 步 驟 是 加 強 與 非 政 府 組 織 的 關 係 。 我 們 希 望 在 制 訂 策 略 時 ， 與 非 政 府 組 織 拍 檔 ， 加 強 合 作 ， 協 助 問 題 複 雜 的 領 取 綜 援 人 士 重 新 投 入 工 作 。 而 所 謂 的 複 雜 問 題 可 能 只 是 因 長 期 領 取 綜 援 而 造 成 的 困 難 。 我 們 發 現 ， 一 如 其 他 高 度 發 展 的 社 會 保 障 制 度 ， 在 香 港 領 取 綜 援 時 間 的 長 短 與 擺 脫 該 制 度 的 難 度 有 關 連 。
最 理 想 的 是 找 到 方 法 和 資 源 ， 與 工 商 界 合 作 ， 調 動 領 取 綜 援 人 的 人 力 資 本 。 現 在 有 二 萬 八 千 名 領 取 綜 援 的 失 業 人 士 ， 而 僱 主 則 向 勞 工 處 申 請 從 外 地 輸 入 一 千 多 人 ， 擔 當 簡 單 的 低 技 術 工 作 ， 這 顯 然 於 理 不 合 。 更 進 一 步 的 是 由 政 府 和 社 會 合 力 找 到 更 好 的 方 法 ， 不 僅 是 調 動 領 取 綜 援 的 失 業 人 士 ， 更 要 在 他 們 身 上 投 資 ， 提 升 工 作 能 力 ， 克 服 目 前 使 他 們 未 能 全 面 參 與 經 濟 活 動 的 障 礙 。
人 力 資 本 投 資
社 會 工 作 和 經 濟 這 兩 大 學 術 領 域 ， 對 綜 援 制 度 都 有 強 烈 的 研 討 興 趣 。 希 望 這 兩 大 領 域 能 找 到 一 個 可 以 互 相 交 流 的 中 間 地 帶 。 第 二 次 亞 洲 地 區 社 會 保 障 會 議 一 月 份 在 香 港 召 開 。 美 國 加 州 大 學 柏 克 萊 校 園 社 會 工 作 學 院 院 長 James Midgley 教 授 發 表 的 演 說 提 出 了 一 個 很 重 要 的 課 題 ： 今 後 研 究 社 會 保 障 時 ， 不 能 再 置 經 濟 現 實 於 不 顧 。 我 在 會 上 也 聽 到 ， 會 眾 對 香 港 大 學 周 永 新 教 授 談 到 強 制 性 公 積 金 時 類 似 的 態 度 表 示 讚 賞 。 Midgley 教 授 使 我 們 想 到 ， 應 該 把 社 會 保 障 看 作 一 種 「 人 的 投 資 」 ， 或 較 為 「 科 學 」 性 地 說 ， 是 「 人 力 資 本 的 投 資 」 。 因 此 在 我 看 來 ， 在 上 述 《 自 力 更 生 支 援 計 劃 》 報 告 的 基 礎 上 發 展 出 更 為 多 角 度 的 方 法 ， 如 嘗 試 採 用 勞 動 經 濟 學 的 見 解 ， 可 能 會 有 新 的 成 果 。
綜 援 的 管 理
最 後 讓 我 簡 單 講 幾 句 至 今 對 社 會 保 障 興 趣 不 大 的 學 術 領 域 ， 但 若 能 較 多 參 與 ， 或 許 會 有 好 處 。 這 就 是 管 理 學 。 過 去 ， 似 乎 有 時 會 假 設 只 要 政 府 願 意 ， 就 可 以 為 社 會 保 障 提 供 幾 乎 用 之 不 盡 的 金 錢 。 我 有 時 覺 得 我 們 低 估 了 管 理 社 會 保 障 制 度 的 複 雜 性 。 香 港 的 社 會 保 障 制 度 自 然 已 經 應 用 資 訊 科 技 ， 而 今 年 十 月 我 們 完 全 上 線 作 業 時 ， 就 更 進 一 步 。 但 運 作 時 如 何 既 有 效 率 ， 又 能 讓 同 事 不 致 於 太 難 掌 握 ， 並 且 支 援 同 事 ， 使 他 們 能 在 嚴 格 審 核 申 請 資 格 和 體 諒 申 請 人 的 困 難 兩 者 之 間 取 得 平 衡 ， 對 我 們 一 直 是 一 大 挑 戰 。
從 香 港 的 經 驗 出 發 ， 加 上 對 海 外 制 度 的 觀 察 ， 我 們 深 信 ， 社 會 保 障 制 度 能 高 效 率 地 運 作 ， 無 論 對 於 服 務 對 象 還 是 為 了 改 進 政 府 的 財 政 管 理 ， 均 有 絕 對 必 要 。 我 覺 得 我 們 就 社 會 保 障 尋 求 創 意 時 ， 在 這 方 面 還 做 得 不 夠 。
結 論
政 府 代 表 在 研 討 會 上 通 常 既 聽 也 講 。 這 樣 做 絕 對 正 確 。 政 府 需 要 廣 開 渠 道 ， 吸 收 意 見 ， 確 保 政 府 的 方 案 方 向 正 確 而 不 出 軌 。 我 相 信 ， 今 天 的 研 討 會 必 定 能 提 出 眾 多 的 真 知 灼 見 。 如 果 因 而 使 社 會 上 各 個 界 別 和 觀 點 得 以 廣 泛 的 合 作 ， 取 得 成 功 而 奠 定 基 礎 ， 那 就 更 求 之 不 得 。
簡 何 巧 雲
