關於香港的公共投資 (貿發網 hktdc.com)

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2006 年 10 月 1 日

關於香港的公共投資

資料提供:

施政報告的結語部份提出了香港未來要面對的三大挑戰，第一項是經濟如何持續發展。這是一個很大的課題，報告將之細化為 " 香港目前面對的發展困難主要是投資不足，政府公共投資步伐緩慢 " 。由此可見，除了繼續致力改善營商環境，為私人投資創造條件以外，從政府的角度出發能有效推動經濟發展的便是增加公共投資了。本文將就此進行分析。

香港公共投資的現狀

公共投資是香港整體投資的有機組成部份，在檢討其表現之前有必要先看一看整體投資的表現。雖然說香港是外向型經濟，但由投資所產生的增長動力有時是極強的。不過，若從較長期的趨勢來看，投資的增長又極不平均，其波幅甚大。在 1996 至 2005 年間，香港年平均實質經濟增長率為 3.9%，被視為是中期趨勢性的增長水平，期內由本地固定資本形成所貢獻的增長率平均為 0.4 個百分點，即過去 10 年間整體投資平均只貢獻了約 9.2% 的增長動力。但這顯然反映不了 10 年期間整體投資的波動情況。

首先，在這 10 年間，在兩次泡沫爆破後的谷底即 1999 年及 2002 年，香港經濟分別增長了 4.0% 和 1.8%( 以固定價格計算 )，但同年投資不僅沒能推動經濟增長，反而拖累了 GDP 增長率達 5.9 和 1.2 個百分點，是外貿和消費抵消了其影響，這說明在香港經濟下降週期，投資的惡化往往更甚於經濟本身。其次，在 1998 年金融風暴蔓延至香港，聯繫匯率受到衝擊之前的幾年裏，香港過半的經濟增長動力來自投資。在回歸前後的 1996 年和 1997 年，其貢獻度更一度高達整體經濟增長率的 81.0% 和 82.4%。但這種局面在今天已難重現。在始於 2003 年的是次本港經濟復甦中，實質經濟增長率在 2003 至 2005 年分別為 3.2%、8.6% 和 7.3%，但當中投資只貢獻了 6.3%、9.3% 和 13.7% 的增長動力。及至今年首兩季，投資的貢獻度才回升至 22.5% 和 19.2%，但這仍然與 1998 年或之前的情況不可同日而語。既然整體投資都尚且表現克制，可想而知公共投資亦較難有大的作為。

事實上，現時公共投資在整個本地固定資本形成當中只佔較次要的地位，難以左右整體投資的大局。2005 年以固定價格計算的公營部門在樓宇及建造方面的投資總額為 379 億港元，佔整體樓宇和建造投資的 32%；公營部門在機器、設備及電腦軟件方面的投資總額為 82 億港元，只佔整體的 4% 不到；兩者相加，公共投資佔整個本地固定資本形成的比重只是 12.5%，由此可見香港的投資目前主要由私營部門所驅動。在所佔比重不高的公共投資當中，又以樓宇及建造方面的投資為主，再細分的話，又以建造方面投資為主。

究其原因，公共投資現時的比重這麽小是因為它在過去 10 年期間大部份時間都在萎縮，即使錄得增長時其增幅往往落後於私營部門的投資。樓宇及建造方面的公共投資 10 年以來只有 1996、1999 和 2003 年是錄得正增長的，其餘時間均在下跌。這就是說在回歸以後儘管政府曾在公營房屋建造方面作出過很大努力的情況下，亦不能令相關的投資持續上升。加上自 1998/99 財政年度起政府便連續錄得財政赤字，就更加難以追加公共投資了。其結果是 10 年平均下來，公營部門在樓宇及建造方面的投資增長每年比起私營部門要低 2.2 個百分點。今年首兩季，兩者的增長差還分別擴大至 20.5 和 8.0 個百分點。儘管在機器、設備及電腦軟件方面的公共投資表現相對稍好，但因為其總額較小，難以扭轉整個公共投資的大局。

香港的投資是否足夠？

投資是香港經濟一個有機的組成部份，上面回顧其表現給人的印象是投資有所不足，尤其是公共投資。但衡量它是否足夠光從絕對總額或是香港本身恐怕又難以作出準確判斷，作橫向比較會更有參考性。

先看全球頭四大經濟體，分別是美國、日本、德國和中國，以經濟發展的成熟程度而言，中國與美、日、德的差距仍然不小，前三者最主要的增長動力都來自消費，而中國就來自投資，這可以從投資佔 GDP 的比率中看出。2005 年底時以當時價格計算，美、日、德的固定資產投資相當於其 GDP 的 19.7%、23.2% 和 17.1%，相對而言仍以日本在投資上較為進取，但這三個經濟體的投資比重可說都在 GDP 的 1/5 左右。但經濟規模緊隨其後的中國就完全不同，其固定資產投資在 2005 年相當於 GDP 的 42.6%，顯示其經濟總量雖大，但其發展階段就與發達經濟體有差別，其經濟增長對投資的依靠仍然很大。

GDP中投資比率(%)及人均GDP(美元)

	投資比率	人均GDP
美國	19.7	42,000
日本	23.2	35,757
德國	17.1	33,854
中國	42.6	1,709
香港	20.9	25,493
台灣	20.5	15,203
新加坡	21.8	26,836
韓國	30.1	16,308

資料來源: IMF, BOCHK Research

再看亞洲四小龍，新加坡、韓國和台灣投資佔 GDP 的比率在 2005 時分別為 21.8%、30.1% 和 20.5%，而香港則是 20.9%。因此整體來看，香港經濟中的投資環節與全球最發達的經濟體以及亞洲最主要的競爭對手相比也是相去不遠的，因此並不能得出香港投資嚴重不足的結論。中國總的經濟規模雖大，但它是發展中國家的典型代表，在消費尚未能支撐起整體經濟活動的時候，投資就是最主要的增長動力，因為它在基礎建設方面仍有著大量的投資需求。

這從人均 GDP 上就可以看出。人均收入越高、越成熟的經濟體，對投資的要求就相對越低。根據 IMF 的數字，2005 年時美國的人均 GDP 高達 42000 美元，日本和德國亦超逾 30000 美元；在四小龍當中，香港的人均 GDP 為 25493 美元，與新加坡差不多，台灣和韓國則屬下一檔次，分別為 15203 美元和 16308 美元。同期中國的人均 GDP 只是 1709 美元。投資規模的分野從經濟的成熟程度上就可以看出。

不過，對香港而言，韓國提供了一個特別的參考。其投資比率 30.1% 在四小龍中是最高的，但其人均 GDP 就與台灣差不多，在四小龍中仍及不上香港和新加坡的檔次。但韓國的科技、重工和電子等製造業在全球有相當的實力，在許多領域甚至超越了台灣，背後涉及了在研發、生產等方面的大量投資。但香港應不應、能不能、有沒有條件學習其投資模式，又或是與新加坡看齊，由政府牽頭在科技和製造產業上進行直接投資都有待探討。簡單照搬恐怕知易行難。

這些橫向比較雖然顯示香港經濟中投資並未算過於疲弱，但絕不等於說沒有改善的空間，尤其是過去 10 年以來大部份時間都在下跌的公共投資。在本港投資分佈當中，私人投資佔絕對的比重，加上香港奉行市場經濟和大市場、小政府的原則，那麽對私人投資政府就多從制度和營商環境方面提供間接的輔助，其增長的快慢相當程度上要取決於經濟和 / 或技術週期的演變。要直接對本港經濟增長作出支持，加大或是至少恢復公共投資應有的力度是值得考慮的。事實上，玫瑰園計劃動用過千億港元興建新機場及其配套的道路和大橋等大型基建，其中新機場在 1992 年動工，在 1998 年啟用，這段期間本地固定資本形成的增長持續和大幅地高於 GDP 的增長，當中公營部門在樓宇及建造以及機器、設備和電腦軟件方面的投資增長都大幅超過私營部門的同類投資。在樓宇及建造方面相信更多是為新機場和青馬大橋等標誌性大型基建工程所主導，其對本港經濟的意義到今天仍然十分深遠。由此看來，如果有合適的項目，以公共投資帶動整體投資乃至經濟增長是完全可行的。

增加公共投資的考慮

玫瑰園計劃證明公共投資既可以推進經濟增長，改善就業，亦可以提升本港經濟的競爭力和優勢產業。那麼現在若考慮增加公共投資，能否簡單地抄襲玫瑰園計劃呢？

答案顯然是否定的，因為與 90 年代初期不同，增加公共投資政府要面對的財政狀況便已很不同。1997 年時本港投資佔 GDP 的比率為 33.6%，遠高於現時的 20.9%；公共投資佔整個本地固定資本形成的比率為 14.1%，亦高於現時的 12.5%，背後是有蓬勃但有泡沫成份的房地產市場令政府買地收入不時超出預期等為支持的。就算是落實了玫瑰園計劃的大規模投資，政府財政儲備在回歸一年以後的 1998 年 10 月仍高達 4157 億港元，到 2000 年 3 月時就達到創記錄的 4442 億港元。但今天情況就不同，政府的財政儲備約為 3000 億港元，總算止住幾年以來的跌勢。另外房地產市場在經歷泡沫爆破和漫長的調整以後，加上現時的土地供應機制，不可能再提供像以往一樣的賣地收入。政府財政自 1998/99 年度起陷入連續的赤字，亦限制了這幾年公共投資的表現。在嚴格控制開支和經濟復甦的推動下，政府財政才能在剛剛過去的 2005/06 財政年度首次恢復經營和綜合雙盈餘，這也催生了對嚴格的財政紀律的要求。施政報告中亦明確表示政府角色的發揮要以公共開支不超過本地生產總值 20% 為前提。

在剛剛過去的財政年度，公共開支對 GDP 的比率為 18.2%，說明公共投資是有增長空間的。以 2006/07 財政年度公共開支對 GDP 的預測比率為 18.2% 推算，可以追加的公共投資大約是 260 億港元。另外政府財政預算案亦寫明平均每年會預留 290 億港元作為基建工程開支，只是這 290 億港元能否年年用盡就不得而知。由於政府已從房地產市場抽身，故相信公共投資主要以大型基建項目為主，而非樓宇建築。最新的季度經濟增長數據顯示整個樓宇和建造投資仍在下跌，令建造業成為經濟復甦當中最為落後的行業，對此的解釋是建造業活動因為深港西部通道和後海灣幹綫等大型工程項目陸續竣工，公共建造工程持續減少而表現呆滯。這說明光是在大型基建方面公共投資便很有潛力。

那麼何種大型基建應得到政府的大力投入呢？首先，可以肯定為投資而投資，或是為創造建造業職位而投資都並非最佳做法。玫瑰園計劃當中的大型基建如新機場和青馬大橋等其實都是與香港的貿易和物流業以及旅遊業這兩大支柱產業相關的，未來推動大型公共投資項目亦應該以此為出發點。港珠澳大橋、啟德郵輪碼頭、西九龍乃至大嶼山物流園和十號貨櫃碼頭等已落實或構思中的基建項目無一不是與貿易、物流、旅遊和文化產業密切相關。雖然有各種的阻力需要先行克服，但連同新機場和迪士尼的不斷擴建和政府總部的興建等，這些已知的基建項目總投資加起來不會遜於玫瑰園計劃，對香港經濟中長期的發展，中港經濟的融合以及分享內地的經濟成果都將有極大的支持。而且，像新機場一樣，雖然部份基建可能會與內地有所重疊，但只要香港起步得早，先行確立優勢的話，是可以在良性的競爭中勝出的。鑒於香港的公共投資已經長時間不振，而政府財政又已根本好轉，具緊迫性地推動這些大型基建是合理的。

除此之外，香港的公共投資還能在哪些具長遠經濟意義或更具創意的領域作出亦需要加以思考。目前香港已能明確地瞭解自身的優勢和支柱產業，但長遠而言，它們都將面臨各種的挑戰，在保持領先地位的同時嘗試拓展新的優勢產業亦應該在香港中長期的發展戰略中有其考慮，公共投資作為前期投入和幫助新的優勢產業起步在很多經濟體都是必不可少的。確認適當的項目和投資領域並非完全是政府的責任，商界、學術界和民間智庫都可以出謀獻策。當領域或行業確定以後，要真正把公帑投資下去亦需有民意的支持，因此各方面的挑戰仍然不小。

戴道華