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2005 年 3 月 1 日 特 區 政 府 財 政 漸 露 曙 光 |
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2 月 底 時 政 府 公 佈 的 數 字 顯 示 在 2004-05 財 政 年 度 的 首 10 個 月 內 ( 截 至 2005 年 1 月 31 日 )，政 府 已 錄 得 綜 合 盈 餘 224 億 港 元，較 去 年 同 期 大 幅 改 善，令 長 期 受 赤 字 困 擾 的 特 區 政 府 財 政 有 了 根 本 改 觀，也 為 財 政 司 司 長 即 將 在 3 月 16 日 宣 讀 的 2005-06 年 度 預 算 案 帶 來 了 好 消 息。就 這 一 最 新 發 展，本 文 將 評 估 特 區 政 府 財 政 的 最 新 現 狀 及 它 對 預 算 案 的 啟 示。
政 府 財 政 的 現 狀
以 本 財 政 年 度 首 10 個 月 的 綜 合 賬 目 來 看，今 年 224 億 港 元 的 盈 餘 不 僅 是 回 歸 後 的 最 高，而 且 還 是 這 麼 多 年 來 首 次 錄 得 綜 合 盈 餘，之 前 1998-2003 年 裏 均 呈 現 不 同 程 度 的 赤 字。若 比 較 上 一 財 政 年 度 同 期 452 億 港 元 的 赤 字，改 善 的 幅 度 更 是 達 到 676 億 港 元 之 巨，轉 折 之 大 是 回 歸 後 首 見。這 樣 的 表 現 要 歸 功 於 今 年 1 月 份 的 財 政 收 支。在 支 出 為 212 億 港 元，收 入 則 達 到 464 億 港 元 的 情 況 下，今 年 光 在 1 月 份 政 府 就 錄 得 了 252 億 港 元 的 盈 餘，從 而 帶 動 頭 10 個 月 財 政 轉 虧 為 盈。傳 統 上，1 月 份 是 香 港 薪 俸 稅 ( 主 要 在 1 月 徵 收 ) 和 利 得 稅 ( 主 要 在 11 月 及 1 月 徵 收 ) 的 納 稅 高 峰 期，因 此 即 使 在 回 歸 後 政 府 財 赤 最 為 嚴 峻 的 年 份 裏，1 月 份 單 月 的 政 府 綜 合 財 政 盈 餘 從 來 不 少 於 100 億 港 元，而 超 過 200 億 港 元 更 是 十 分 普 遍 的 現 象，因 此 今 年 的 情 況 其 實 並 不 例 外。這 就 是 說 政 府 財 政 的 好 轉 其 實 早 在 1 月 份 之 前 已 經 啟 動，到 1 月 份 時 終 於 水 到 渠 成。
| 資料來源﹕ | CEIC, BOCHK Research |
有 鑒 於 此，對 於 本 財 政 年 度 全 年 的 收 支 預 測 也 就 因 這 一 最 新 發 展 而 需 要 更 新。在 首 10 個 月 已 取 得 224 億 港 元 綜 合 盈 餘 的 情 況 下，2、3 月 份 財 政 狀 況 的 好 壞 便 決 定 全 年 的 整 體 表 現。回 顧 回 歸 後 各 財 政 年 度 最 後 兩 個 月 的 表 現，能 提 供 的 參 考 卻 有 限，因 為 波 動 十 分 之 大。例 如 在 2000 年 的 2、3 月 份，政 府 取 得 了 317 億 港 元 的 盈 餘，但 到 了 2002 年，就 有 228 億 港 元 的 赤 字，去 年 時 則 有 50 億 港 元 的 盈 餘。一 般 來 說，2、3 月 份 時 薪 俸 稅 及 利 得 稅 的 繳 稅 高 峰 期 已 過，但 仍 有 約 1/4 的 第 2 期 薪 俸 稅 可 在 這 兩 個 月 期 間 繳 付。除 此 以 外，影 響 該 兩 月 財 政 收 入 還 有 股 市、樓 市 交 易 印 花 稅 及 賣 地 收 入 等。2000 年 2、3 月 份 時 港 股 隨 美 國 科 技 股 泡 沫 見 頂 而 分 別 錄 得 每 天 平 均 成 交 221 億 港 元 及 150 億 港 元，為 前 後 幾 年 的 頂 峰。期 間 樓 市 成 交 也 分 別 有 159 億 及 191 億 港 元，接 近 全 年 平 均 數。但 到 了 2002 年 2、3 月 份 時，港 股 每 天 平 均 成 交 跌 至 只 有 65 億 及 71 億 港 元，樓 市 成 交 則 只 有 140 億 及 130 億 港 元。資 產 市 場 的 巨 大 表 現 差 別 相 信 解 釋 了 該 兩 個 年 份 財 政 狀 況 的 部 份 差 異。
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2、3月份股市、樓市成交 |
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(億港元) |
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股市 |
樓市 |
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2000 |
2月 |
221 |
159 |
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3月 |
150 |
191 |
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2002 |
2月 |
65 |
140 |
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3月 |
71 |
130 |
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2004 |
2月 |
170 |
290 |
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3月 |
N/A |
N/A |
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| 資料來源﹕ | 港交所、土地註冊處、BOCHK Research |
若 以 此 推 算，今 年 2、3 月 份 港 府 財 政 頗 有 機 會 繼 續 去 年 同 期 的 表 現 而 取 得 綜 合 盈 餘。首 先，港 股 每 天 平 均 成 交 在 2 月 份 時 為 169 億 港 元，這 一 情 況 相 信 在 3 月 份 還 會 因 春 節 假 期 結 束 而 回 升。本 港 樓 市 2 月 份 的 成 交 金 額 為 290 億 港 元，同 理 3 月 份 可 回 升 上 300 億 港 元 以 上 水 平，帶 動 交 易 印 花 稅 收 益。加 上 2 月 份 九 龍 灣 地 皮 賣 得 18 億 港 元 的 額 外 收 益，故 今 年 2、3 月 份 如 去 年 一 般 錄 得 數 十 億 港 元 盈 餘 的 機 會 頗 高。這 樣 推 算 起 來，整 個 財 政 年 度 政 府 的 綜 合 盈 餘 達 到 260 億 港 元 或 以 上 並 非 沒 有 機 會，而 就 算 撇 除 五 隧 一 橋 債 券 的 58 億 港 元 及 200 億 港 元 官 債 的 收 益，賬 面 上 政 府 仍 可 望 有 所 盈 餘，在 公 共 財 政 上 取 得 根 本 的 轉 折，因 為 綜 合 帳 先 於 經 營 帳 轉 虧 為 盈 是 香 港 達 至 財 政 平 衡 的 必 經 之 路。
| 資料來源： | CEIC, BOCHK Research |
財 政 改 善 的 背 後
但 在 這 種 可 算 十 分 利 好 的 發 展 之 下，財 政 司 司 長 近 期 在 編 寫 2005-06 年 預 算 案 時 卻 一 再 發 出 十 分 難 寫 的 感 慨。相 信 多 項 的 因 素 造 成 了 這 種 尷 尬 的 局 面。首 先，2004-05 財 政 年 度 政 府 可 取 得 綜 合 盈 餘 與 原 來 預 算 的 426 億 港 元 赤 字 預 算 大 相 徑 庭，顯 示 儘 管 政 府 已 對 香 港 經 濟 前 景 轉 趨 審 慎 樂 觀，但 經 濟 復 甦 帶 來 的 財 政 好 轉 仍 產 生 巨 大 的 意 外 驚 喜。IMF 因 此 而 率 先 建 議 政 府 將 滅 赤 時 間 表 從 原 來 因 為 SARS 而 延 後 至 2008-09 年 度 回 復 到 最 先 設 定 的 2006-07 年 度。但 政 府 要 費 神 考 量 的 卻 是 未 來 幾 年 的 經 濟 前 景 能 否 一 如 現 時 一 般 理 想 的 問 題。其 次，在 財 政 大 幅 改 善 之 下，社 會 上 自 然 就 有 要 求 政 府 在 預 算 案 中 派 糖 和 / 或 停 止 執 行 甚 至 退 回 之 前 加 稅 決 定 的 呼 聲，而 且 這 些 呼 聲 並 非 全 無 道 理。那 麼 政 府 開 源 節 流 的 種 種 措 施 在 這 種 背 景 下 繼 續 執 行 需 要 有 更 大 的 決 心。再 有，在 施 政 報 告 當 中 提 及 的 扶 貧 政 策，本 港 人 口 增 長 緩 慢 的 趨 勢，以 及 最 新 移 民 數 字 顯 示 本 港 中 長 期 將 面 對 人 口 老 化 及 退 休 和 醫 療 保 障 等 的 多 項 重 大 挑 戰 等，都 尚 未 在 現 時 的 財 政 中 反 映 出 來，但 卻 是 今 後 無 法 擺 脫 的。最 後，稅 制 改 革 的 設 想 和 方 案 在 財 政 已 有 改 善 的 表 面 證 據 下 會 遇 上 更 大 的 阻 力。這 些 因 素 之 所 以 對 新 的 預 算 案 構 成 壓 力，是 因 為 在 今 年 財 政 改 善 的 背 後 其 實 仍 有 許 多 需 要 繼 續 關 注 的 地 方 和 改 善 的 空 間。
從 嚴 格 的 理 財 紀 律 出 發，政 府 財 政 能 否 恢 復 健 康 主 要 仍 要 視 經 營 收 支 的 表 現。今 年 雖 然 在 綜 合 賬 上 政 府 可 取 得 不 俗 盈 餘，在 撇 除 發 債 後 也 可 能 略 有 盈 餘，但 在 經 營 賬 上 就 可 能 仍 然 錄 得 赤 字。政 府 與 土 地 相 關 的 收 入 包 括 賣 地 收 益、補 地 價、差 餉、物 業 稅、物 業 成 交 印 花 稅 等，其 中 最 主 要 的 賣 地 收 益 及 補 地 價 是 算 入 政 府 的 非 經 營 收 入 當 中 的。在 原 預 算 案 中，這 兩 方 面 收 入 的 預 測 為 120 億 港 元。但 目 前 看 來，整 個 財 政 年 度 光 是 賣 地 收 益 就 高 達 204 億 港 元。補 地 價 在 原 預 算 當 中 假 設 為 67 億 港 元，即 使 保 守 地 沿 用 這 一 數 字，這 兩 項 收 益 加 總 已 雙 倍 於 原 來 的 估 計。由 於 這 是 恢 復 賣 地 的 首 個 財 政 年 度，故 以 往 餓 地 多 年 使 今 年 賣 地 收 益 有 偏 高 的 傾 向。當 然，2003-04 年 度 時 只 有 9 億 港 元 的 收 益 也 是 極 不 正 常 的，但 是 每 年 逾 200 億 港 元 的 賣 地 收 益 是 否 是 香 港 今 後 中 長 期 的 一 個 趨 勢 也 存 在 爭 議。因 此 中 性 的 估 計 應 該 是 中 間 落 墨 在 160 億 港 元 左 右。這 顯 示 至 少 有 100 億 港 元 的 與 土 地 相 關 的 非 經 營 收 入 是 受 到 特 別 利 好 的 因 素 支 持，若 將 之 撇 除，那 麼 政 府 的 經 營 帳 就 至 少 仍 有 100 億 港 元 的 赤 字。因 此 嚴 格 來 說，政 府 財 政 仍 有 值 得 繼 續 努 力 改 善 的 地 方。
不 僅 樓 市 的 起 伏 影 響 重 大，其 他 港 元 資 產 的 表 現 也 會 帶 來 收 益 的 波 動。原 預 算 案 中 政 府 財 政 儲 備 收 益 假 設 為 100 億 港 元 左 右。金 管 局 的 信 息 顯 示 截 至 去 年 底 時，政 府 財 政 儲 備 分 帳 已 有 145 億 港 元。如 果 今 年 首 季 美 元 不 至 於 太 強，港 股 不 至 於 太 弱，全 年 實 際 分 帳 數 字 可 能 遠 較 原 來 預 算 為 高，而 且 股 市 成 交 暢 旺 還 可 帶 動 印 花 稅 收 益 水 漲 船 高。這 顯 示 政 府 無 論 是 經 營 還 是 非 經 營 收 入 有 相 當 部 分 要 依 賴 資 產 市 場 的 表 現，這 也 是 未 許 過 份 樂 觀 的 理 由 之 一，尤 其 是 在 港 股 已 經 連 續 兩 年 大 幅 上 升，整 體 樓 市 在 過 去 一 年 也 有 近 三 成 升 幅 的 情 況 下。此 外，領 匯 事 件 不 僅 令 房 委 會 的 集 資 計 劃 要 推 遲，而 且 還 影 響 了 地 鐵、機 場 的 私 有 化 進 程，令 政 府 出 售 資 產 的 整 體 計 劃 平 添 許 多 變 數，可 能 變 相 抵 消 了 上 述 的 額 外 收 入。而 公 務 員 減 薪 訴 訟 的 結 果 也 讓 “ 033 ” 計 劃 出 現 不 確 定 因 素，影 響 削 減 開 支 的 執 行。所 有 這 些 加 總，其 實 政 府 財 政 仍 要 面 對 眾 多 挑 戰。
不 過，應 該 指 出 的 是 政 府 在 節 流 方 面 的 確 取 得 成 效。本 財 政 年 度 頭 10 個 月，政 府 綜 合 開 支 較 去 年 同 期 下 降 1.5%，全 年 計 頗 有 可 能 在 連 升 4 年 後 首 次 回 落，這 在 經 濟 高 速 增 長 之 下 難 能 可 貴，反 映 政 府 節 流 的 決 心。若 不 是 公 務 員 減 薪 計 劃 又 起 波 瀾 的 話，可 算 是 十 分 理 想 的 進 展。
預 算 案 的 綜 合 考 慮
由 於 本 年 度 政 府 可 望 錄 得 不 俗 綜 合 盈 餘 的 背 後 有 不 少 特 殊 的、非 經 常 性 因 素 在 起 作 用，而 且 政 府 的 經 營 賬 仍 將 有 赤 字，那 麼 在 新 一 年 度 適 當 增 加 資 源 運 用 的 同 時，繼 續 嚴 格 執 行 之 前 定 下 的 削 減 開 支 計 劃，並 積 極 研 究 增 加 收 入 措 施，為 香 港 長 遠 的 財 政 健 康 作 出 承 擔 並 打 下 基 礎，是 對 預 算 案 的 應 有 預 期。在 現 時 收 入 水 平 可 持 續 性 仍 存 在 眾 多 變 數 ( 如 樓 市、股 市 表 現 乃 至 財 政 儲 備 投 資 收 益 ) 的 情 況 下，還 富 於 民 的 力 度 應 當 適 中，並 且 平 衡 眾 多 其 他 新 增 開 支 如 扶 貧、鼓 勵 生 育 等 的 考 慮。如 能 做 到 確 保 香 港 經 濟 復 甦 進 程 持 續，通 縮 不 會 重 臨，本 港 名 義 GDP 在 去 年 增 長 逾 5% 的 基 礎 上 今 年 仍 有 不 錯 增 幅 的 話，那 麼 經 濟 的 活 躍 必 可 帶 來 企 業 盈 利 的 繼 續 改 善 及 打 工 一 族 薪 酬 的 上 調，這 些 好 處 要 遠 較 通 過 預 算 案 派 糖 而 令 市 民 更 能 受 惠。
財 政 司 司 長 在 展 開 對 預 算 案 諮 詢 的 期 間 雖 然 表 示 難 度 增 加，但 也 不 斷 強 調 兩 個 原 則，一 是 經 營 開 支 應 由 經 營 收 入 解 決，二 是 要 先 節 流 後 開 源。對 於 前 者，是 真 正 的 財 政 健 康 的 標 誌，是 市 場 和 評 級 機 構 關 注 的 重 點，也 是 投 資 香 港 的 風 險 溢 價 高 或 低 的 決 定 因 素 之 一。在 未 計 入 財 政 儲 備 投 資 收 益 的 經 營 帳 仍 將 連 續 第 7 年 錄 得 赤 字 的 情 況 下，相 信 現 時 未 到 慶 祝 勝 利 之 時。對 於 後 者，節 流 和 開 源 在 綜 合 賬 有 盈 餘 的 情 況 下 反 而 可 能 面 臨 更 大 的 阻 力。
節 流 方 面，應 該 予 以 肯 定 的 是 在 本 年 度 良 好 的 經 濟 背 景 下 政 府 仍 能 嚴 格 控 制 開 支，結 果 令 綜 合 開 支 不 升 反 降。其 中 一 項 貢 獻 是 公 務 員 人 數 已 調 整 到 接 近 目 標 16 萬 人 的 水 平，而 分 兩 次 減 薪 6% 也 在 執 行 之 中。若 能 持 續，每 年 可 節 省 開 支 達 70 億 港 元。但 近 期 有 關 的 訴 訟 結 果 令 該 計 劃 執 行 前 景 出 現 不 確 定 因 素。一 旦 無 法 繼 續 執 行 甚 至 發 生 逆 轉，則 這 一 削 支 行 動 可 能 前 功 盡 棄，一 來 一 回 的 影 響 高 達 140 億 港 元。而 且 此 口 一 開，在 其 他 項 目 如 社 會 福 利 及 教 育 等 的 控 制 開 支 阻 力 就 更 大，開 源 的 計 劃 得 到 支 持 的 程 度 也 會 相 應 大 為 降 低。
財 政 司 司 長 就 預 算 案 的 諮 詢 其 實 全 部 是 關 於 開 源 方 面 的 選 擇 的，包 括 商 品 及 服 務 稅、遺 產 稅、資 產 收 益 稅、居 民 全 球 收 入 稅、紅 酒 稅、環 保 稅、隧 道 收 費 等。這 也 顯 示 在 節 流 方 面 政 府 整 體 上 將 按 原 定 計 劃 執 行，不 會 再 推 出 具 規 模 的 新 措 施。接 下 來 開 源 是 主 要 的 方 向。對 於 這 些 稅 種 的 利 弊 影 響，社 會 上 已 有 廣 泛 討 論，關 鍵 是 如 何 取 捨 和 會 否 影 響 香 港 的 經 濟 及 競 爭 力。關 於 開 源 的 原 則，應 要 有 幾 個 方 面 考 慮 ﹕ 一 是 擴 闊 過 窄 的 稅 基，穩 定 稅 收 的 來 源；二 是 要 在 直 接 及 間 接 稅 之 間 取 得 平 衡；三 是 適 當 降 低 稅 收 對 資 產 市 場 表 現 的 依 賴 程 度。這 些 稅 項 建 議 有 利 也 有 弊，如 何 取 捨 考 驗 政 府 的 智 慧。
作 為 一 個 及 時 的 參 考，美 國 聯 儲 局 長 格 林 斯 潘 近 日 向 布 殊 的 稅 制 改 革 委 員 會 所 發 表 的 意 見 就 值 得 研 究。他 認 為 向 消 費 而 非 收 入 徵 稅 有 助 推 動 經 濟 增 長，因 為 它 可 以 達 到 鼓 勵 儲 蓄 和 投 資 的 目 的。只 是 由 於 美 國 稅 制 過 度 的 複 雜 性，較 為 可 行 的 方 案 是 一 種 融 合 兩 種 稅 的 體 制。在 上 一 財 政 年 度，香 港 的 薪 俸 稅 及 利 得 稅 加 總 有 745 億 港 元，佔 去 經 營 收 入 的 一 半 有 多，加 上 不 對 資 本 增 值 及 股 息 和 利 息 徵 稅，故 這 兩 項 稅 種 佔 經 營 收 入 的 比 重 相 當 高。在 全 球 稅 務 改 革 有 從 直 接 稅 向 間 接 稅 過 度 的 大 趨 勢 之 下，政 府 考 慮 開 徵 銷 售 稅 是 有 其 根 據 的。
上 月 新 加 坡 總 理 兼 財 長 李 顯 龍 宣 布 分 兩 年 把 薪 俸 稅 由 22% 降 低 到 20%，這 是 繼 去 年 該 國 先 行 降 低 利 得 稅 至 20% 後 的 另 一 減 稅 努 力，目 的 是 吸 引 國 際 投 資 和 人 才。這 一 決 定 的 背 景 是 新 加 坡 較 預 期 提 早 1 年 消 除 預 算 赤 字，主 要 由 於 該 國 4 年 來 最 快 的 經 濟 增 長 刺 激 稅 收 上 升，同 時 政 府 積 極 削 減 開 支。這 一 消 息 對 香 港 造 成 了 很 大 的 震 撼，儘 管 與 香 港 比 較，新 加 坡 的 稅 率 仍 然 較 高：薪 俸 稅 率 香 港 是 16%，公 司 利 得 稅 是 17.5%，而 新 加 坡 均 是 20%。不 過，很 少 為 人 提 及 的 是 新 加 坡 銷 售 稅 的 角 色。新 加 坡 於 1994 年 4 月 1 日 正 式 引 入 銷 售 稅，當 時 稅 率 是 3%。在 2003 年 初 時，新 加 坡 政 府 曾 計 劃 一 次 性 地 把 銷 售 稅 稅 率 加 至 5%，但 由 於 經 濟 增 長 放 緩，計 劃 改 為 分 兩 年 在 2003 和 2004 年 初 來 執 行。在 新 加 坡，除 了 烈 酒、煙 草 和 汽 車 以 外，其 他 絕 大 部 分 商 品 是 免 稅 進 口 的 （ 這 與 香 港 十 分 相 似 ），因 此 加 徵 銷 售 稅 效 果 顯 著。換 言 之，新 加 坡 之 所 以 能 在 今 天 削 減 利 得 稅 和 薪 俸 稅，要 拜 之 前 加 徵 銷 售 稅 的 成 功，否 則 也 不 可 能 煮 成 無 米 之 炊。對 於 香 港 的 啟 示，新 加 坡 經 驗 不 應 是 指 香 港 稅 制 優 勢 的 喪 失，反 而 是 從 直 接 稅 轉 為 revenue neutral 的 間 接 稅，也 仍 然 可 以 達 到 推 動 經 濟 增 長、平 衡 政 府 財 政 和 提 升 競 爭 力 的 三 重 目 的。
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香港、新加坡稅率 |
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香港 |
新加坡 |
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薪俸稅 |
16% |
20% |
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利得稅 |
17.5% |
20% |
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銷售稅 |
0% |
5% |
| 資料來源﹕ | 香港、新加坡政府、BOCHK Research |
高 級 經 濟 研 究 員
戴 道 華
