理性回應擴闊稅基諮詢 (貿發網 hktdc.com)

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2001 年 9 月 25 日

理性回應擴闊稅基諮詢

資料提供:

《擴闊稅基改善稅制》的諮詢文件公佈後，固然獲得部份界別和人士的肯定和支持，但面對的更多是反對和抨擊。概括來說，主要包括 ﹕ 現時提擴闊稅基不合時宜，指責政府損害香港稅制優勢，要求政府先節流，認為開徵銷售稅害處大等等。當然不能說所有批評全無道理，但可以說，其中不少批評是由於對諮詢文件有所誤解的情緒化反應。鑑於香港稅制已與轉變了的經濟格局脫節，實應理性回應諮詢文件，為著手重建穩健稅制作準備。

廣泛諮詢並無不當

的確，現時並非公佈擴闊稅基諮詢文件的良好時機。由於全球經濟急劇放慢，帶動香港經濟復甦的外部動力明顯減弱，出口貿易已下降，內部需求已轉弱，裁員之風再起，經濟再度逆轉。雖然內地經濟保持快速增長並使得香港的經濟表現可望比鄰近經濟體好，但卻將與去年有較大落差，預計全年經濟增長率將降至近 2% 。在此情況下，公佈諮詢文件招來批評不足為奇。但發表的只是一份供諮詢的文件，因此並無不當。

其一，既是按章辦事，又有迫切需要

研究擴闊稅基諮詢委員會成立時，被要求的一項職責是研究適合香港引進的闊稅基稅項及執行問題，並於 2001 年年底向財政司司長提交報告。如此，現在開展擴闊稅基諮詢，正是這一時間表使然。目前的經濟環境確較差，但程度未至於要打亂原來安排和計劃。更何況與擴闊稅基事宜密切相關的財政狀況同樣嚴峻 ﹕ 現財政年度的頭三個月，外匯基金的虧損額逾 50 億元，估計全年財政儲備的投資收入將達不到原預算的 350 億元，半個財政年度的賣地結果 ( 收入不到 20 億元 ) 及需求情況也預示年度地價收入將大大低於預算的 275 億元。這顯示香港的整體財政收支在惡化，著手準備財政制度改革已經急不容緩。

其二，廣泛諮詢體現依靠市民參與決策

行政長官在去年的施政報告中指出， "“港人治港”要取得成效，必須得到市民的熱心參與。 … … 特區政府將努力開闊渠道，讓更多市民參與公共事務。政府會從中聽取和吸納市民意見，以制定正確的政策和措施。" 諮詢委員會要提交的報告，是涉及稅制改革的重大政策和措施，以諮詢文件形式作廣泛諮詢，正是體現致力依靠市民、廣泛聽取和吸納市民意見的精神。

其三，從諮詢到實施仍需一段頗長時間

擴闊稅基不同於一般預算的稅務增減，諮詢文件附錄 C ，即畢馬威會計師事務所負責的稅基研究建議的開徵一般消費稅方案，更非想徵便徵的稅種，而是需要反復諮詢才能決定，之後還要訂定細節，做妥各項配套措施並要有適合的時機才能推出。以新加坡的消費稅來說，從 1986 年 3 月提出改革意向，歷時八年至 1994 年 4 月才正式實施。另據 IMF 關於香港的評估報告書估計， " 已發展的經濟體系從引入之日起計，一般需時約兩年。 ... ... 由於現時香港特區的海關及稅務管理有限，因此所需時間可能長達三年 " 。這說明公佈諮詢文件距正式開繳仍遠，但也正因為準備需時，所以又不能不未雨綢繆，以免臨急才做補救措施。

改革稅制未必為了加稅

諮詢文件中佔最多篇幅的是對提高現有稅項繳稅能力以及引入新稅項的各種方案。也許是因為提出的方案多而且涵蓋的範圍廣泛，特別是羅列的方案被誤解為加稅建議，因而引起強烈的反彈。其實，這些方案是供公眾參考及提出選擇意見，而非全部付緒實施。

事實上，根據稅基研究顧問公司建議的方案，擴闊稅基的主要目的也不是增加稅收。該報告建議認為開徵一般消費稅是最適當的方案。在這個方案下，若稅率為 3% ，估計每年可帶來 180 億元收入，相當於本地生產總值的 1.5% ；在開徵此新稅項的同時，可以根據香港財政狀況的三種不同情況採取不同的其他稅務措施，構成整套改善稅制的方案。情況 1 是當須要增加的收入達本地生產總值 1% 至 2% 時，則開徵新稅所得收入已可應付需要，基本上不須同時施行其他徵稅措施；情況 2 是當須增加的收入少於本地生產總值 1% ，則由於開徵新稅的收入較大，將可以減少對原有稅項的徵稅，如調低薪俸稅稅率 3 個百分點，或調低利得稅率 2 個百分點，還可以調低貨物稅、印花稅等，可以提高個人免稅額，或者廢除股票及物業印花稅、遺產稅及酒店房間稅，還可以增加政府付款和退稅作為商品及服務稅的 " 補償 " 。情況 3 是當毋須增加收入時，開徵新稅的配套措施是與情況 2 一樣，但調低稅率、取消稅項、或政府付款和退稅的款項數額可達情況 2 的三倍。不難看出，擴闊稅基的主要目的不在於增加稅收，而在於優化稅制，健全及穩定收入的根基，並沒有改變低稅率和簡單稅制。

削減開支易說難行

應該肯定，要求政府先節流或者開源節流並行是合理的。原因是公營部門開支增加、體積膨脹的趨勢十分明顯。香港的公共開支額從 1992/93 年度至 1999/00 年度，以 11.8% 的平均速度遞增，期內公共開支佔本地生產總值的比重已從 13.8% 上升到 22% 。而這種情況也同公務員人數增加及與公務員有關開支急速增加有關。上述期間，單是公務員薪酬福利開支的增幅就達 78.6% 。但是，公營部門開支膨脹及機構臃腫的最根本原因，乃是香港日益走向福利社會。 1999/00 年度同 1992/93 年度比較，用於廣義社會福利 ( 包括社會福利、衛生及房屋 ) 的公共開支佔公共開支總額的比重已從 27.9% 急升至 39% 。而且這還不包括建造公屋、居屋的不在賬目上顯示的地價津貼。僅是經房屋委員會提供的此類津貼，按 2000 年 3 月底的資料估算就達 2800 億元。廣義社會福利增加不僅導致有關開支增加，還導致有關部門從業人數急速膨脹。社會福利署、房屋委員會、衛生署以及醫管局，都是員工人數增速較快、絕對數較大的機構。這當然不能不增大整體公務員薪酬及相關開支。多年來，儘管不斷有人警告免費午餐不能再開快車，但不幸的是，由於陶醉於滾滾而入的地產收入，盲目樂觀於不須與土地基金分賬又有地稅收入後的財政前景，水龍頭越開越大，遠遠超過只照顧有需要人士及提供基本保障的原則，結果是泥足深陷，不能自拔。可見香港要節流，當務之急而且最有潛力的就是控制各種免費、廉價的服務，但在越來越多人視之為應得權利和選票唯尚的環境下，充耳的是越來越多的要求。在這方面，就算只是控制增幅的節流，也是舉步維艱，步寸難行。因此，人們固然有理由要求政府減肥削開支，加快公務員體制改革，但同樣重要的是不應再對政府提出不切實際的期望及對改革設置障礙。

不改革定無出路

如果把諮詢文件的公佈看成是政府加稅增收的信號，那麼它的確來得不是時候；但如果認為它是健全及完善香港稅制的重要步驟，則應該認真思考文件提出的問題，積極回應。因為香港財政及稅收方面的問題和矛盾正日趨尖銳。

1.	現有收入來源同轉型中的經濟結構脫節經濟活動是財政收入的基礎，只有財政收入結構與經濟結構相適應，才能獲得穩定的收入來源。香港的經濟結構從九十年代起明顯地演變為以房地產業為支柱和由不斷膨脹的泡沫支撐。結果，香港的財政收入來源也形成了類似的特點。地價、與地產有關的收入 ( 包括差餉、印花稅、遺產稅 ) 、地產發展商及參與地產發展、交易的公司和個人的利得稅和薪俸稅以及非地產公司經營地產有關業務的利得稅，隨著地產泡沫的膨脹而急劇增加，據粗略估算，最高時佔去了香港財政總收入的六成多。由於 " 水浸 " 庫房，香港在九十年代不斷推出減免稅措施，使得財政收入來源更加依賴地產泡沫。現在的問題是，香港已經不應且也沒有可能再走回頭路，重新催谷地產泡沫，而是要積極推動經濟轉型，走向知識經濟，腳踏實地發展高增值行業。由於舊的經濟結構已難以為繼，香港出現收入制度與經濟基礎脫節的結構性問題，在此情況下如果仍抱住原有稅制不變，在開支難以大幅削減下，將無法擺脫長期收支赤字，這不僅有違《基本法》，而且將導致信貸評級下降、投資者信心削弱等一系列後遺症。

2.	稅基狹窄及與國際趨勢背道而馳香港的稅基向來就不闊，繼九十年代以來的一系列減免稅後 ( 包括取消多項間接稅和大幅度提高薪俸稅免稅額 ) ，便更形狹窄。這一點，稅基研究報告已經羅列多項證據，且亦不受異議。香港的稅收結構的變化也同國際趨勢背道而馳。最大的反向在於國際趨勢是經合組織成員國無不徵收一般消費稅，而且是九十年代唯一持續強勁增長的主要稅源，在總稅收中公司利得稅和個人所得稅的比重穩定而財產稅所佔比重則明顯下降，香港卻是唯一未徵收一般消費稅而其他稅收所佔比重上升的經濟體。以公司及個人課稅為例， 1992/93 年度佔總稅收的 57.1% ， 1998/99 年度則佔 65.7% 。稅基太窄導致香港稅收不穩定，而稅制與國際趨勢反向則相對削弱香港的國際競爭力。這顯示香港迫切需要改革稅制，以擴闊稅基及跟上國際潮流。

3.	適當儲備水平的爭論成為財政問題的死結香港是世界少有擁有財政儲備的經濟體之一。這本來是一件令人羡慕之事。但近幾年來卻成為財政問題的解不開的死結。這邊廂，政府認為儲備水平適量，以要有足夠儲備應付日常運作和處變應急之需，財政儲備投資收入為重要收入來源以及必須遵守量入為出、力求收支平衡的原則為理由，即使在財政收支失衡時也小心翼翼對待動用儲備問題，傾向於控制開支增幅及溫和加稅加費壓低赤字。那邊廂，卻有不少人斷定儲備偏高，認為是官肥民窮，並主張在一段期間內連續動用儲備以填補赤字。這種情況已成為近幾年香港施政屢屢受阻、效率下降的 " 死結 " 。政府提出的多項政策，從公務員體制改革、社會保障的綜援計劃改革、醫療融資制度改革到政府服務及公用事業收費解凍和加稅等，屢屢受阻或被否決。這種情況繼續下去，很可能是政府被迫壓縮阻力較小的開支，例如公共工程開支，而且在中期預測期末未必能夠恢復收支平衡。然而，如果結合是次擴闊稅基計劃，檢討財政儲備水平，並根據檢討結果採取相應措施，則或既能解開死結，又將推動改善稅制工作。

引入一般消費稅是最佳選擇

香港迫切需要擴闊稅基是毫無疑問的。那麼應該採取何方案呢？可以認為，諮詢文件已經列出所有在香港可以選擇的方案，而且根據良好稅制的八項準則再加上稅基逐一進行比較。綜觀各種方案，我們認為首選是引進一般消費稅。

之所以認為引入一般消費稅是最佳選擇，是因為用良好稅制的八項因素以及香港迫切需要稅基廣闊稅項的角度去衡量、比較，這一稅項最有助於改善香港稅制 ﹕ 此稅項稅基廣闊，能緩和稅基狹窄的問題；大部份私人消費開支均課稅，可以減輕越來越多利用香港設施但卻有意無意逃出稅網的不公平狀況；從統計資料可見，私人消費雖然也受經濟興衰影響，但波動幅度遠比公司盈利及個人薪酬為小，因此會是一項較為穩定的稅源；消費稅確有累退性質，但若稅率低，累退程度輕微，只是對香港現稅制只著重縱向公平的不合理狀況的輕微矯正，因為無論是從作為公民有納稅義務或是在香港取得利益須交納回報的角度看，向原來不納稅的人徵收些少稅收以體現橫向公平是必要的；消費稅依消費額而定，鑑於丙類消費物價指數住戶每月開支要比甲類住戶高出數倍，故仍體現縱向公平；出口貨物是零稅率而遊客又可退稅，加上主要競爭對手早已徵收，因此擔心消費稅削弱香港國際競爭力顯然是過慮；引入消費稅確會推高物價，按顧問公司研究，若稅率為 3% ，則物價會相應上漲 2% 至 2.5% ，在高通脹年代，這是火上加油，但由於預計未來數年通脹仍將溫和，因此影響不大，更何況引起的通脹只是一次過，應可承受。

香港引進的一般消費稅，應有如下一些特點和配套措施 ﹕

1. 應該有廣闊的稅基

包括涵蓋絕大多數的商品和服務，只有極少零稅率、豁免及特別寬減項目。我們贊成國基會的多數建議 ﹕ 把出口貨物 ( 包括國際運輸 ) 、金融服務列為零稅率項目；實施遊客退稅計劃；為小型企業提供稅務寬減 ( 即訂定較高的起徵點，例如訂在年營業額 300 萬元 ) ；為了避免徵稅效率太低及負擔過大，稅率訂在 3% 是適當的；住宅物業銷售不僅應該列入豁免項目，而且不應該把新落成住宅物業排除在外，理由是市民購買住宅樓宇，在統計上根本不屬於消費，因此不應該是 " 消費稅 " 的徵收對象；在實施時間上，則應一方面加緊準備，另方面一定要等待適當的時機，但應積極創造條件。

2. 引入消費稅應與改革其他稅項配套，並且作出一定承諾

我們估計，香港有結構性的財政赤字，但在正常年份赤字會在 GDP 的 1% 之內，因此引入消費稅後會有盈餘。應承諾在此情況下對其他稅項作出寬減，其中特別是薪俸稅、利得稅以及對財產的徵稅 ( 如差餉 ) 。為了消除公眾對消費稅率會不斷提高的憂慮，應承諾稅率最少維持若干年不變。

3. 與探討財政儲備水平是否適當相結合

這不僅將掃除引入新稅的障礙，而且能解開財政問題的死結。如果討論的結果是儲備水平適當，則今後就不應再以此抗拒改革及阻撓必要的稅收變動；若結論是儲備偏高，則應該研究如何減肥，把資源用於有利經濟持續增長及增加社會財富的用途上。但是前提條件是必須改善稅制，建立能徵集足夠應付必要開支的穩定稅源。換句話說，與其守住看似滿瀉但正在不斷蒸發而逐漸乾涸的水池，不如消除溢洪及找尋可源源不斷供水的活泉。

振興經濟推動良性循環

引入消費稅若與調低收入及財產稅相結合，例如在條件許可下調低利得稅、薪俸稅及財產稅率，則這次改革不僅將改善稅制，而且將成為振興經濟的總體策略的一部份，有利於提升經濟活力和推動投資消費良性循環。

上述稅收制度的國際趨勢的實質是把稅基由收入本位轉向消費本位。這一趨勢並非憑空而來，而是因應經濟全球化的需要。經濟全球化加劇了對資金和人才的爭奪，而資金和人才選擇落足點或歸宿時固然有很多條件，但稅務負擔則是其中較重要的一項。正因如此，近些年來許多國家不斷降低以收入為本位、直接影響投資、工作和儲蓄意慾的利得稅、入息稅和財產稅，以刺激投資，吸引人才，鼓勵進取。從稅率看，香港在這些方面的稅務負擔仍然較輕，但吸財優才的優勢已經不大。由於香港不對任何行業投資提供稅收優惠而鄰近地區則無不提供，在稅務負擔較重下，香港難以吸收大量高增值、新科技投資；在高收入需承擔不輕稅負 " 懲罰 " ，而越來越多人則無須履行應盡義務、而且輕易可以享受眾多福利的巨大落差之下，刻苦耐勞、積極進取、勤奮向上的精神受到抑制，只想依賴政府，要求社會照顧的思潮則在滋生漫延，結果是香港勞動力質素下降，高質素人才不足，聚財聚才的大計成效不彰。可以認為，這是香港經濟轉型進展不快，在外圍環境逆轉下迅而陷入困境的根本原因。在此情況下，如果繼續擇善而欺，進一步加重對收入的懲罰，勢必趕走投資，加劇失業，降低消費，形成惡性循環。若對稅制作從收入本位向消費本位的轉向，則能改善聚集財才的環境和條件，抓住了香港經濟的最主要矛盾的主要方面，促進投資，激勵上進，就業機會及消費能力將得以提高，形成良性循環。

總而言之，引入消費稅或會帶來短期負面影響，但只要處理得當，做好配套工作，則將會優化稅制，而且將成為振興經濟策略的重要部份，引出意想不到的好結果。為此，最重要的是理性、全面對待新建議，力求制定好的方案，確保香港能有穩健、有利長期繁榮的財政和稅收制度。