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2005 年 4 月 1 日 重 新 檢 視 土 地 政 策 的 角 色 |
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與 經 濟 環 境 相 悖 的 土 地 政 策
傳 統 智 慧 認 為，香 港 只 是 一 個 細 小 及 開 放 的 經 濟 體 系，容 易 受 外 圍 因 素 影 響，而 政 府 政 策 調 控 內 部 需 求 的 成 效 亦 相 對 較 低。而 且，在 聯 繫 匯 率 制 度 下，香 港 利 率 走 勢 只 能 跟 隨 美 國 聯 邦 儲 備 局 的 相 關 政 策。
然 而，從 香 港 過 去 10 年 的 經 歷 來 看，政 府 大 可 透 過 控 制 土 地 供 應 的 多 寡 來 調 控 經 濟。具 體 來 說，增 加 土 地 供 應 會 對 樓 宇 價 格 構 成 下 調 的 壓 力，減 低 業 主 淨 資 產 值，從 而 抑 制 消 費 及 投 資 活 動，反 之 亦 然。
在 1993 – 97 年 間，香 港 對 外 貿 易 有 卓 越 的 表 現，貨 品 及 服 務 出 口 平 均 每 年 錄 得 9.5% 的 名 義 增 長。在 這 期 間 利 率 持 續 攀 升，再 加 上 政 府 龐 大 的 財 政 盈 餘，為 蓬 勃 的 經 濟 稍 微 降 溫。可 是，基 於 政 治 原 因，當 時 政 府 每 年 只 能 推 出 50 公 頃 土 地 作 房 地 產 發 展。在 土 地 供 應 緊 絀 的 情 況 下，地 產 市 場 因 勢 利 導，樓 價 屢 創 新 高，大 大 刺 激 了 消 費 及 投 資 意 慾。樓 市 興 旺 帶 來 的 財 富 效 應，蓋 過 了 利 率 上 升 及 財 政 盈 餘 遏 止 經 濟 過 熱 的 效 用。
在 1998 – 2003 年 這 6 年 內 情 況 卻 剛 好 相 反。一 場 亞 洲 金 融 風 暴 震 動 了 整 個 亞 洲 地 區，令 本 港 的 貨 物 及 服 務 出 口 每 年 的 平 均 增 長 下 降 至 3.6%。即 使 利 率 下 調 及 政 府 增 加 開 支 有 助 紓 緩 經 濟 衰 退，其 力 度 仍 抵 不 上「8 萬 5」政 策 加 快 樓 價 下 跌 所 帶 來 的 負 面 影 響。隨 之 而 來 的 負 資 產 問 題，大 大 打 擊 了 投 資 及 消 費 者 的 信 心，香 港 遂 墮 入 通 縮 的 惡 性 循 環。
故 此，政 府 的 土 地 政 策 ( 特 別 是 在 1998 – 2003 年 間 ) 不 時 被 評 為 與 實 際 經 濟 環 境 相 悖，不 難 理 解。作 為 本 港 唯 一 的 土 地 供 應 者，政 府 無 可 避 免 要 介 入 房 地 產 市 場。問 題 是，土 地 政 策 除 旨 在 調 控 經 濟 活 動 外，一 直 以 來 還 擔 當 了 不 少 其 他 角 色。「8 萬 5」政 策 的 推 行，其 首 要 目 的 便 是 為 市 民 提 供 可 負 擔 的 居 所，並 令 物 業 擁 有 率 增 加 至 7 成。除 此 之 外，賣 地 收 益 在 90 年 代 佔 本 地 生 產 總 值 的 3%，是 政 府 用 以 興 建 公 共 房 屋 的 主 要 經 費 來 源。政 府 過 去 嘗 試 以 一 舉 達 成 數 個 目 標，卻 正 正 忽 略 了 如 何 令 樓 市「軟 著 陸」這 最 重 要 的 一 環。
撥 亂 反 正 重 回 正 軌
現 時 政 府 已 淡 化 了 土 地 政 策 的 其 他 角 色，並 重 申 對 維 持 樓 市 穩 定 的 決 心。這 實 在 是 合 適 的 時 機 讓 當 局 反 思 及 重 整 政 策 方 向，專 注 利 用 土 地 供 應 來 調 節 經 濟 活 動。最 理 想 的 機 制 莫 過 於 當 經 濟 增 長 放 緩 或 前 景 晦 暗 不 明 時，政 府 採 取 寬 鬆 政 策 刺 激 經 濟，收 緊 土 地 供 應。發 展 商 一 旦 意 識 到 將 會 越 來 越 難 購 入 土 地 補 充 儲 備，他 們 便 會 減 慢 在 一 手 市 場 的 銷 售 速 度。與 此 同 時，由 於 準 買 家 預 期 未 來 的 樓 宇 供 應 會 進 一 步 減 少，便 會 提 早 入 市，從 而 支 持 樓 市 發 展。樓 價 上 升 所 帶 來 的 財 富 效 應 可 對 經 濟 不 景 起 緩 衝 作 用。
此 舉 關 鍵 之 處 在 於 政 府 能 否 有 效 調 控 市 場 對 樓 宇 價 格 的 預 期，以 符 合 政 府 訂 下 的 目 標。無 疑 這 項 任 務 極 富 挑 戰，因 為 市 場 反 應 往 往 出 人 意 表。若 效 果 未 如 理 想，政 府 便 需 及 時 修 正，迎 頭 趕 上 市 場 預 期。否 則 市 場 發 展 便 會 越 走 越 遠，偏 離 政 府 調 控 經 濟 的 目 標，最 終 與 政 府 的 原 意 背 道 而 馳。即 如 香 港 的 出 口 貿 易 在 2002 – 03 年 間 大 幅 回 升，但 樓 價 依 然 持 續 下 挫，便 是 最 佳 說 明。
自 2004 年 開 始，「勾 地 表」申 請 機 制 成 為 了 拍 賣 土 地 的 唯 一 途 徑，為 政 府 提 供 一 個 具 彈 性 及 效 用 的 政 策 工 具。在 這 制 度 下，若 發 展 商 有 意 申 請 購 買「勾 地 表」中 的 土 地，首 先 需 表 明 願 意 付 出 的 最 低 價 格 並 繳 付 按 金。若 當 局 接 納 申 請，便 會 將 有 關 土 地 推 出 拍 賣。這 措 施 能 讓 政 府 根 據 經 濟 情 況 彈 性 控 制 土 地 供 應，同 時 亦 可 免 卻 政 府 為 其 土 地 政 策 立 場 的 變 更 辯 護，出 現 早 前 推 出 及 終 止「8 萬 5」房 屋 政 策，以 及 暫 停 賣 地 的 尷 尬 情 況。
未 來 土 地 政 策 所 扮 演 的 角 色
雖 然 政 府 在 控 制 土 地 供 應 上 變 得 更 有 彈 性 及 效 率，但 是 當 局 會 否 視 維 持 經 濟 穩 定 發 展，為 運 用 土 地 政 策 的 首 要 目 標，仍 屬 未 知 之 數。近 年，政 府 可 專 心 一 致 控 制 土 地 供 應 以 調 控 經 濟 活 動，部 份 是 由 於 土 地 政 策 在 擔 當 其 他 角 色 上 的 逼 切 性 大 幅 下 降。樓 價 從 1997 年 的 高 峰 滑 落，令 更 多 市 民 有 能 力 自 置 物 業。經 濟 反 彈 紓 緩 了 財 赤 壓 力，降 低 了 政 府 對 賣 地 收 益 的 依 賴。可 是，當 住 屋 成 本 一 旦 回 升 或 財 赤 重 臨，要 求 政 府 加 快 興 建 公 共 房 屋 和 拍 賣 土 地 之 聲 將 會 不 絕 於 耳，屆 時 政 府 在 處 理 土 地 供 應 的 問 題 上 便 會 再 次 面 臨 考 驗。
然 而，在 可 見 的 將 來 政 府 在 調 控 土 地 政 策 方 面 仍 處 於 一 個 有 利 的 位 置。儘 管 樓 市 復 甦，樓 價 仍 較 1997 年 的 高 位 低 49%；按 揭 供 款 在 2004 年 只 佔 中 位 入 息 家 庭 收 入 的 39.4%1。即 使 今 年 樓 價 預 期 上 升 10%，而 最 優 惠 利 率 平 均 為 6%，將 令 按 揭 供 款 佔 家 庭 入 息 比 率 上 升 至 46.8%，但 跟 過 去 20 年 的 65% 相 比，這 程 度 仍 可 接 受。所 以，樓 價 雖 然 已 從 2003 年 中 的 谷 底 反 彈 4 成，自 置 物 業 仍 未 超 出 市 民 可 負 擔 的 水 平。
樓 市 不 但 與 基 本 因 素 同 步 發 展，對 目 前 的 經 濟 情 況 來 說，亦 屬 相 宜。失 業 率 仍 處 於 6.1% 的 高 位，而 通 脹 率 於 今 年 預 期 只 會 錄 得 輕 微 的 1.5%，部 份 更 是 入 口 價 格 上 升 所 致，充 份 顯 示 出 本 港 經 濟 跟 全 盛 發 展 時 期 還 有 一 段 距 離。加 上 利 率 趨 升，樓 市 暢 旺 有 助 經 濟 穩 步 上 揚。
結 語
房 地 產 市 場 在 過 去 10 年 的 興 衰 令 香 港 上 了 慘 痛 卻 寶 貴 的 一 課。事 實 證 明，由 於 市 民 對 負 資 產 的 反 應 較 高 利 率 或 稅 項 更 敏 感，政 府 運 用 土 地 政 策 調 節 經 濟 活 動 的 成 效，遠 勝 貨 幣 或 財 政 政 策。土 地 政 策 對 緩 和 經 濟 週 期 所 帶 來 的 不 良 影 響 極 其 重 要，能 夠 影 響 土 地 政 策 的 有 關 官 員 實 際 上 擔 當 了 中 央 銀 行 行 長 的 角 色。正 因 如 此，政 府 不 能 不 考 慮 土 地 政 策 對 經 濟 發 展 的 影 響，便 輕 率 使 之 以 達 成 其 他 施 政 目 標。隨 著 經 濟 與 樓 市 逐 步 回 穩，決 策 者 是 適 當 時 候 認 真 考 慮 及 清 楚 闡 明，土 地 供 應 在 將 來 的 公 共 政 策 中 擔 當 一 個 怎 樣 的 角 色。
| 1 | 假 設 以 為 期 20 年 的 7 成 按 揭 貸 款 購 入 一 個 50 平 方 米 的 單 位 |
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